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미국연방법의 제정과정 장 명 근 +---------------------------------------------------------------------------------------------+ | | | Ⅰ. 머리말 Ⅹ. 심사순서 | | Ⅱ. 의회 ⅩⅠ. 본회의 심사 | | Ⅲ. 입법원(立法原) ⅩⅡ. 정서와 상원에의 이송 | | Ⅳ. 의회활동의 형식 ⅩⅢ. 상원활동 | | Ⅴ. 법안의 제안과 위원회에의 회부 ⅩⅣ. 수정안에 대한 조치 | | Ⅵ. 위원회의 심사(이상 본호게재) ⅩⅤ. 등록 | | Ⅶ. 보고법안 ⅩⅥ. 대통령의 행위 | | Ⅷ. 위원회의 검토 ⅩⅦ. 발간 | | Ⅸ. 의사일정 | +---------------------------------------------------------------------------------------------+ Ⅰ. 머리말 이글은 미국 연방법의 제정과정을 최초의 입법제안을 위한 구상으로부터 제정법으로서 발간될 때까지의 배경과 수다한 과정의 대강을 알기쉽게 풀이함을 목적으로 한다. 또한 일반국민이 매일 매일의 뉴스나 미국 의회의 활동사항을 잘 이해할 수 있도록 공보(公報)하고자 하는 것이다. 대개 지리하고 복잡한 연방법 제정과정은 잘 공보되지 아니한 국민에 의하여 때때로 비판의 대상이 되기도 하며, 한편 법원에 의한 법이 적용이나 의회에 의한 법 제정과정에 있으서 법의 지연(the Law's Delays)이 비판의 대상이 되기도 하고, 특별한 법안이 의회의 법제정과정을 통하여 압력을 받고 있다는 사실도 비판의 원인이 되고 있다. 분명히 2억1천만 이상의 국민을 다스리기 위한 법의 제정과정이 개개의 입법에 관하여 모든 세세한 점에서까지 완벽하게 될 수는 없지만, 그렇다고 하여도 완벽치 못한 것을 이유로 비판을 정당화 할 수는 없을 것이며, 법제정절차에 관하여 정보나 이해의 부족을 보완, 복잡한 법제정 절차를 알기쉽게 공보하여 제비판을 제거할 필요성을 느끼게 된다. 또한 단순히 사소한 비판의 제거에 목적이 있다기보다는 연방법 제정과정이 미국의 대표제도의 보루(堡壘)의 하나로서 인식되고 완전한 후원과 이해를 받도록 되어야 할 것이다. 미국민주주의 생활방식의 가장 실제적인 보호자의 하나로서 법제정과정이 소수의 이익을 빈틈없이 보호하여 알아야 할 모든 부분의 사람들에게 광범한 기회를 주고 그들의 견해가 반영되도록 하여야 할 것이다. 제안된 법안이 의회 양원의 심사와 승인없이는 법이 될 수 없다는 사실은 의회제도의 결점이라기 보다는 오히려 현저한 장점이 될 것이다. 제안된 법안은 헌법규정에 따라 공개되고 충분한 토론을 거쳐 훌륭한 법이 되고 또한 나쁜 법안은 폐기되고 있다. 이 글에서는 주로 다수의 법안이 기초되는 하원의 법제정과정을 중심으로 기술하고자 한다. Ⅱ. 의회(The Congress) 미합중국 헌법 제1장 제1조는 다음과 같이 규정하고 있다. "모든 입법권은 상원과 하원으로 구성되는 합중국 의회에 속한다." (1) 상원은 인구와 지역에 관계없이 각 주로부터 2인씩 선출된 100인의 의원으로 구성되며, 각 의원은 헌법 제17차 개정규정에 따라 국민에 의하여 선출된다. 헌법 제17차 개정전의 헌법규정에 의하면 의원은 각 주의 의회에서 선출되도록되어 있었다. 상원의원은 30세에 달하여야 하고, 9년간 미합중국의 시민이어야 하며, 선거 당시 당선되는 주의 거주자 이어야 한다. 상원의원의 임기는 6년이며 각주의 2인의 의원의 임기가 동시에 종료되지 않도록 조정되어 있다. 총의원수의 3분의 1이 매2년마다 선출되고 있다. 각주의 2인의 의원이 동시에 재직하는 경우 한의원이 먼저 선출되었거나 또는 두의원이 동시에 선출된 때에는 한 의원은 6년의 전임기로 선출되며 이 의원을 그 주의 고참의원(Senior Senator)이라고 하며, 또 다른 의원을 신참의원(Junior Senator)이라고 한다. 또한 헌법은 임기중에 의원이 사망하거나 사임한 경우에 주지사는 그 주의회에서 다음 총선거시까지 후임자를 지명하지 않는 한 임시선거의 요청을 하여야 하며, 임시선거의 경우 후임자는 전임자의 잔기동안 임기를 갖도록 규정하고 있다. 대부분의 주에서는 주지사가 후임자를 지명할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 각 의원은 한표의 표결권을 갖고 있다. (2) 1973년 제93차의회에서 구성된 바에 의하면 하원은 매2년마다 각주의 총인구(비과세 인디안을 제외한다)의 비례에 따라 50주로 부터 선출된 435인의 의원으로 구성되어 있다. 435인의 항구적 숫자는 1910년 매10년마다 시행되는 총인구조사에 의하여 헌법 제13차개정 규정에 따라 확립되었다. 630인의 의원으로 구성되어 있는 영국하원같이 의원수가 많으면 다루기 힘들므로 미국 하원에서의 의원수의 증가는 바람직한 일이 되지 못한다. 하원의원은 25세에 달하여야 하며 7년간 미국시민이어야 하고, 선거당시 당선되는 주의 거주자이어야 한다. 임기중 의원의 사망 또는 사임시에는 주지사는 전임자의 잔임기간중 후임자의 선출을 위한 임시선거를 요청할 수 있도록 되어 있다. 각 의원은 한표의 표결권을 갖고 있다. (3) 50주로부터 선출된 의원 외에 1917년 법(48 U.S.C. §891)에 의하여 「푸에트로 리코」보호령으로부터 대표자(Resident commissioner)1인과 1970년 미공법91-405(D.C. code §1-2 91)에 의하여 「콜롬비아」특별구(the District of Columbia)로부터 하원에 대표부를 두게 되었으며 1972년 미공법92-271(48. U.S.C. §1711)은 「괌」(Guam)도 및 버진도서(the Virgin Islands)의 영토에 의결권이 없는 대표제도를 인정하였다. 「푸에트로 리코」보호령 대표자나「콜롬비아」특별구 대표자는 의원이 갖는 대부분의 특권을 가지나 의안에 대한 표결권은 갖지 않는다. 상하양원 의원은 의회가 2원으로 구성된 이래 의회의 의원(Members of Congress)이라 칭하지만, 의원(Member)이란 용어는 보통 하원의원만을 칭하고 있다. 의회는 제20차 개정헌법 제2조의 규정에 따라 적어도 매년 한번 소집하여야 하며 법에 따로 규정을 하지 않는 한 1월 3일 정오에 소집한다. 한 의회는 2년마다의 의원선거 다음 해 1월에 시작하여 2년간 계속한다. 상원과 하원은 동일한 입법기능과 입법권을 갖는다(다만, 세입법안의 제출권은 오직 하원만이 갖고 있다). 헌법은 각원으로 하여금 그 의사규칙을 정할수 있는 권한을 부여하였다. 이 권한에 따라 하원은 의회의 개원 첫날에 그 의사규칙을 채택하고 있으며 상원은 1884년에 채택한 의사규칙에 의하여 운영하며 때때로 그 의사규칙을 수정하고 있다. 의회의 가장 중요한 기능은 법의 제정이다. 그 외에 상원은 조약에 대한 권고비준권과 대통령의 고급공무원임명에 따른 승인권을 갖고 있다. 탄핵사건에 있어서 하원은 대배심원의 역할을 하며, 상원은 탄핵사건을 심판하는 법원의 역할을 한다. Ⅲ. 입법원(Sources of Legislation) 입법원(立法原)은 제한되지 않는다. 법안은 다양한 분야에서 발안되고 있다. 이들중 첫째는 물론 의원자신에 의하여 구상되고 발안된다. 의원자신에 의하여 발안되는 법안은 주로 의원이 선거운동기간중 자기가 당선되면 특정분야에 관한 법안을 제안하겠다고 선거구민에게 약속한 것으로부터 시작되게 된다. 의원자신의 선거운동은 하나 또는 그 이상의 법안제안 약속으로부터 시작된다고 할 수도 있다 또한 각 의원은 그가 의원직에 취임한 후 그의 경험을 통하여 현재의 법을 개정 또는 폐지하거나 새로운 분야의 법제정의 필요성을 알게 되어 새로운 법안을 제안하기도 한다. 의원의 선거구민(개인이나, 변호사협회, 노동조합, 제조업자조합, 상공회의소와 같은 단체)은 헌법 제1차개정 규정에 의하여 보장된 그들의 청원권을 행사하여 의원으로 하여금 법안을 제안하게도 한다. 많은 훌륭한 법이 상기와 같은 단체에 의하여 직접 발안되기도 한다. 이러한 단체들은 자기 관계분야법에 비상한 관심이 있을 뿐만 아니라 자기들의 이익에 직접 영향을 주는 법에 관하여 풍부한 지식을 갖고 있고 또한 자기단체 내부에 법안을 기초할 수 있는 유능한 전문가들을 갖고 있어 쉽게 법안을 기초할 수 있게 된다. 각 의원은 선거구민이 그에게 제출한 법안에 호감을 갖으면 제출된 안을 그대로 제안하거나 또는 그가 다시 기초하여 제안하기도 한다. 어느 경우에나 의원은 제공된 아이디어를 적절한 법령용어로 법안을 성안하고 또한 법안제안 형식을 갖추기 위하여 의회의 법제담당관(Legislative Counsel)과 상의하고 있다. 현대에 있어서는 행정부의 의사전달(executive Communication)이 법안제안의 풍부한 출처가 되고 있다. 행정부제안은 일반적으로 각료나 행정부처의장 또는 대통령 자신으로부터 상·하원의장에게