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bj7s3 《법령해설 및 심의경과》 새 농업협동조합법 해설 권 수 철 Ⅰ. 서 언 1. 제정배경 2. 추진경위 Ⅱ. 농업협동조합 조직체계의 개편 1. 농업관련 협동조합중앙회의 통합 개편 2. 중앙회 통합에 관한 위헌성 논란 Ⅲ. 일선조합 및 중앙회의 운영제도 개선 1. 일선조합의 운영제도 개선 2. 중앙회의 운영제도 개선 Ⅳ. 결 어 Ⅰ. 서 언 1)농림부, 농 축협 등 협동조합 개혁 설명자료(99-14), 1999. 3. p.53 해방 이후 초기에는 농업금융전담기관 없이 시중은행이 농업금융을 취급하여 오다가, 1957. 2. 14. 법률 제437호로 제정된 농업은행법에 의하여 농업은행이 설립되어 농업은행에서 농업금융을 취급하도록 하고, 1957. 2. 14. 법률 제436호로 제정된 농업협동조합법에 의하여 농업협동조합을 설립하여 농업인을 위한 경제사업을 하도록 하여, 농업은행과 농업협동조합을 2원화하여 운영하였다. 그 뒤 1961. 7. 29. 법률 제670호에 의하여 농업은행과 농업협동조합을 통합하도록 하는 농업협동조합법이 제정되어 □ 인 력 농업협동조합 축산업협동조합 임업협동조합 인삼협동조합 계 67,887명 20,521 2,523 318 ㅇ 중 앙 회 16,974 4,020 492 77 ㅇ 회원조합 50,913 16,501 2,031 241 시행되어 왔다. 그후 농정개혁의 일환으로 1980. 12. 31. 법률 제3300호로 개정된 농업협동조합법과 1980. 12. 31. 법률 제3276호로 제정된 축산업협동조합법에 의하여 축산업협동조합이 농업협동조합에서 분리되어 나갔고, 1988. 12. 31. 법률 제4066호로 제정된 인삼협동조합법에 의하여 인삼경작자의 협동조직으로 인삼협동조합이 인정되었으며, 1993. 6. 11. 법률 제4556호로 산림조합법이 임업협동조합법으로 개정되고 산림조합이 임업협동조합으로 개편됨에 따라 농업관련 협동조합은 농업협동조합, 축산업협동조합, 임업협동조합 및 인삼협동조합으로 세분화되어 운영되어 왔다. □ 회원조합 농업협동조합 축산업협동조합 임업협동조합 인삼협동조합 ㅇ 회원조합수 1,249개 193 144 14 - 지역조합 1,203 146 143 - - 전문조합 46 47 1 14 ㅇ 조 합 원 2,050천 명 277 488 31 □ 사업규모 농업협동조합 축산업협동조합 임업협동조합 인삼협동조합 ㅇ 중 앙 회 - 경제부문 63,556억 원 29,371 417 22 (매출액) - 신용부문 401,449 30,383 - - (총수신, 평잔) ㅇ 회원조합 - 경제사업 166,531 49,253 2,815 346 (조합당) (133) (255) (20) (25) - 신용사업 538,798 113,484 6,449 434 (조합당) (431) (594) (54) (31) 2)농림부, 앞의 자료, p.54 참조 그러나 이러한 농업관련 협동조합은 전문성확보 측면에서는 효과적인 측면도 있었으나, 유사 중복기능에 의한 비효율성과 함께 경영의 부실화로 농업관련 협동조합제도의 개편이 필요하여 농업협동조합법을 제정하게 되었는데, 아래에서는 이의 제정배경과 입법추진 경위를 살펴보기로 한다. 1. 제정배경 농업관련 협동조합의 개편을 위하여 새로이 농업협동조합법을 제정하는 과정에서 계속하여 쟁점으로 되어온 것이 농업협동조합 조직 및 축산업협동조합 조직과 관련된 것이었기 때문에, 여기에서는 농업협동조합과 축산업협동 조합에 대한 문제제기를 중심으로 농업협동조합법의 제정배경을 살펴보면 다음과 같다. 3)이는 농림부가 농 축협 등 협동조합 개혁과 관련하여 검토한 자료에서 발췌한 것임. 4) 이는 농림부가 농 축협 등 협동조합 개혁과 관련하여 검토한 자료에서 발췌한 것임. 첫째, 농업협동조합과 축산업협동조합의 조직의 비대화 문제가 제기되어 왔다. 즉 농업인이나 축산인의 수는 계속 줄어들고 있는데 협동조합과 중앙회의 임직원은 계속적으로 증가하여 조직이 비대화되고 있다는 것이다. 농림부의 자료에 따르면 농협의 경우 농업인 수는 ’85년도 8,521천 명에서 ’98년 4,468천 명으로 감소(48% 감소)하였으나, 농업협동조합과 중앙회의 직원은 ’85년 42,575명에서 ’98년 67,887명으로 증가(60% 증가)하였고, 축협의 경우 축산인 수는 ’85년 359천 명에서 ’98년 300천 명으로 감소(16% 감소)하였으나, 축산업협동조합 및 중앙회의 조직은 ’85년 5,176명에서 ’98년 20,521명으로 증가(296% 증가)한 것으로 나타나 농업협동조합 조직이나 축산업협동조합조직은 농업인이나 축산인을 위한 조직이 아니라 임직원을 위한 조직이라는 비판을 받아왔다. 둘째, 농업협동조합 축산업협동조합 등의 중앙회가 각각 분리되어 있어서 농업관련 협동조합간에 유기적인 협조체제가 이루어지지 아니하여 효율성에 문제가 있을 뿐만 아니라, 중앙회의 신용사업도 농업관련 협동조합 전체로 통합하지 아니하면 경쟁력이 악화될 우려가 있다는 것이다. 즉, 농림부자료에 따르면 협동조합중앙회가 분리되어 있어 농정활동, 지도, 판매사업 등에서 인원 및 시설중복으로 인한 비용낭비가 연간 3000억 원 이상으로 추정되고 있을 뿐만 아니라, 유통시설이 분리되어 있어 경쟁력 향상에 지장을 초래하고 있으며, 신용사업의 경우도 농업협동조합중앙회의 경우는 총 수신 평균잔액으로 ’98년 40조 원에 달하고 있으나, 축산업협동조합중앙회의 경우에는 3조 원에 불과하여 축산업협동조합중앙회의 신용사업은 대형화된 다른 금융기관과의 치열한 경쟁에서 생존할 수가 없는 것이므로 정리할 필요가 있다는 것이다. 셋째, 일선조합의 경영부실이 심각하여 특단의 대책이 없을 경우에는 농업인을 위한 경제사업의 활성화가 어려운 실정에 있다는 것이다. 즉 감사원 감사결과에 따르면 대손충당금과 퇴직급여충당금을 정상적 수준인 100% 적립기준으로 계산하면 농업협동조합의 경우 49%(647개)가, 축산업협동조합의 경우에 는 82%(158개)가 ’97년 말 기준으로 완전 자본잠식상태로 판명될 정도로 일선조합의 경영부실이 심각한 수준에 있었다. 그리고 그 동 안 일선조합의 운영비용을 주로 신용산업의 이익금에서 조달하였으나 금융권의 경쟁이 치열해져가고 있는 추세를 고려하면 조합의 경영이 더욱 어려워질 것으로 전망되었다. 위에서 살펴본 바와 같이 농업관련 협동조합은 구조적인 문제와 함께 WTO체제의 출범에 따른 대내외의 환경변화에 적극 대처하여 협동조합이 농업일선에서 농업경쟁력확보의 구심체 역할을 할 수 있도록 개혁을 하여야 할 필요가 있었다. 다만, 이러한 농업관련 협동조합의 개혁은 1990년대 초 우루과이라운드협상이 본격화되면서 추진되어 왔으나, 이해집단간의 대립과 의견차로 실행이 되지 아니하다가, 1998년 IMF구제금융이라는 초유의 경제위기 속에서 우여곡절 끝에 1999. 9. 7. 농업협동조합법 축산업협동조합법 및 인삼협동조합법을 폐지하고 새로 농업협동조합법을 제정 공포하여 이를 2000년 7월 1일부터 시행하게 된 것이다. 2. 추진경위 ’98. 4. 13. 농민단체대표와 각계 전문가 20명으로 ‘협동조합개혁위원회’가 구성되어, 같은 해 7. 23. 제7차 회의에 이르기까지 축산업협동조합중앙회, 한국농업경영인연합회, 전국농민 5)정부에서는 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회가 대등한 입장에서 서로 통합한다는 것을 나타내기 위하여 법률안의 명칭을 농업인협동조합법으로, 중앙회의 명칭을 농업인협동조합중앙회로 하여 국회에 제출하였으나, 국회심의과정에서 명칭변경에 따른 각종비용절감을 도모하기 위하여 법률명을 농업협동조합법으로 변경함과 아울러 중앙회의 명칭을 농업협동조합중앙회로 변경하였다. 연합회 등 모든 농업단체들의 의견을 수렴하 여, 중앙회의 통합과 회원조합의 합병 및 책임경영제 강화 등을 내용으로 하는 협동조합 구조조정 방안을 제시하였다. 이러한 개혁방안을 기초로 하여 농림부가 ’98. 7. 28. 의견 을 제시함에 따라 농 축 임 삼협의 4개 협동조합중앙회장이 공동개혁안 마련에 착수하여 대부분의 개혁방안에 대해 합의하였으나, 중앙회의 조직체제에 대한 단일안 마련은 이해관계의 대립으로 상당한 시간과 노력에도 불구하고 결국 실패하고, 4개 중앙회는 ’99. 2. 23. 공동개혁안마련 결렬을 공식 선언한 바 있다. 이에 정부는 ’99. 3. 8. 4개 중앙회의 자율적인 단일개혁안 마련을 기대할 수 없게 되자, 부득이 정부의 개혁시안을 발표하였다. 이러한 정부시안에 대하여 한국농업경영인연합회를 비롯한 68개 농업관련단체 및 소비자 시민단체가 ‘협동조합개혁추진 범농업인 시민연대’를 결성하고 자체토론을 거친 의견을 제시하고, 협동조합개혁을 적극 주도하였다. 이와 병행하여 정부도 농 축협중앙회장과 일선조합장 그리고 학계전문가 등이 참여하는 ‘협동조합개혁추진위원회’를 구성하는 등 토론회 110회, 공청회 5회, 간담회 76회 개최 등을 통하여 농업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회를 통합하는 내용 등을 담은 농업인협동조합법안을 만들어 ’99. 5. 19. 법제처에 심사를 의뢰하여, 법제처의 심도 있는 심사를 거쳤다. 그 후 ’99. 6. 3. 차관회의와 ’99. 6. 8. 국무회의를 거쳐 ’99. 6. 14.에 국회에 제출되었으며, 국회에서는 ’99. 8. 13. 본회의 의결을 하였고, 정부에 이송된 법안은 ’99. 9. 7. 법률 제6018호로 공포되었다. 그리고 그 하위법령인 농업협동조합법시행령은 2000. 3. 24. 대통령령 제16757호로 제정 공포되었고, 농업협동조합법시행규칙은 2000. 3. 27. 농림부령 제1360호로 제정 공포되어 농업협동조합법은 예정대로 2000. 7. 1.부터 시행되었다. Ⅱ. 농업협동조합 조직체계의 개편 위에서 살펴본 바와 같이 농업협동조합 축산업협동조합 및 인삼협동조합과 그 중앙회의 조직이 비대화하고, 특히 중앙회는 각각 분리되어 비효율적으로 운영되어 왔을 뿐만 아니라 신용사업에만 치중하고 농산물이나 축산물판매 등 농업인을 위한 본연의 사업을 등한시한다는 비판이 제기되는 등, 농업협동조합의 조직에 많은 문제가 있었다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 새 농업협동조합법에서는 기초협동조합의 조직체계는 종전의 체제를 유지하면서 전문조합의 명칭을 바꾸고 그 운영상의 문제점을 보완하는데 중점을 두었으나, 중앙회에 대하여는 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회를 농업협동조합중앙회로 통합하는 등 중앙회의 조직을 전면적으로 개편하였다. 이러한 농업협동조합 조직체계를 종전의 체계와 비교하여 살펴보면 다음 표와 같다. ○ 종 전 농 협 중앙회장 축 협 중앙회장 인 삼 협 중앙회장 경 제 부회장 신 용 부회장 경 제 부회장 신 용 부회장 부 회 장 지역농협 (1,134개소) 전문농협 (46개소) 지역축협 (146개소) 업종축협 (46개소) 인삼협 (14개소) ○ 통합후 농업협동조합중앙회(회장) 조합감사위원회 농업경제대표이사 축산경제대표이사 신용대표이사 품 목 조 합 연 합 회 인삼사업 본 부 상호금융 공제 인 삼 협 지 역 농 협 품 목 조 합 지 역 축 협 품 목 조 합 지역농협 지역축협 품목조합 (인삼협) 6)이는 농림부가 농 축협 등 협동조합개혁과 관련하여 검토한 자료, 국회 농림해양수산위원회에서 행한 농업협동조합법안에 대한 공청회 진술 요지(1999. 7. 13.), 농업인협동조합법개정법률안의 폐지 및 농축산업협동조합법제정에 대한 청원서(1999. 7. 14.)에서 발췌한 것임. 아래에서는 이번 농업협동조합 조직체계의 개편과정에서 논란도 많았고, 가장 핵심적 사항이었던 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회를 하나의 중앙회로 통합한 농업협동조합중앙회를 중심으로 살펴보기로 한다. 1. 농업관련 협동조합중앙회의 통합 개편 그 동안 분리되어 있었던 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 인삼협동조합중앙회 찬성의견(농업협동조합 입장) 반대의견(축산업협동조합 입장) ㅇ저비용 고효율 조직으로 조직을 개편할 필요성이 있음. - 3개 중앙회의 중복 유사기능 통합으로 경비절감 - 3개 중앙회가 개별 수행하던 농업인 대표기능과 시장구매기능의 통합으로 대외교섭력 제고 ㅇ우리 나라의 농업구조에 적합한 중앙조직체계를 구축할 수 있음. - 복합농업을 영위하는 농업인이 많은 우리 나라의 농업구조에 알맞은 체제로서 농업인들에게 종합적인 지원가능 - 농산물 축산물 및 인삼물의 유통시설 등의 유통체계가 따로따로 운영하던 것을 통합하여 농산물 축산물 및 인삼물의 종합유통체계로 구축할 수 있음. ㅇ중앙회가 통합되더라도 산지단계에서는 현재의 회원조합이 그대로 유지되고, 소비자단계에서는 중앙회의 자금력과 유통시설의 통합운영을 통해 전문성을 오히려 강화 ㅇ3개 중앙회의 통합은 중앙회의 자율성을 저해하기 때문에 반대 ㅇ연합회안을 기조로 기능별 통합을 하는 것이 바람직함(4개 법인의 형태) - 농정중심중앙회 : 농업협동조합의 농정기능과 축산업협동조합의 농정기능을 통합 수행 - 농업협동조합연합회 : 농업협동조합의 경제사업 수행 - 축산업협동조합연합회 : 축산업협동조합의 경제사업 수행 - 별도은행의 설립 : 농업협동조합중앙회 및 축산업협동조합중앙회의 신용사업을 합쳐 별도은행을 설립 ㅇ3개 중앙회를 강제 통합하는 것은 결사의 자유 등의 기본권 침해로 위헌 소지가 있어 반대 를 통합하였다. 임업협동조합중앙회는 임업의 특성을 고려하여 임업협동조합이 종전과 같이 공공조합성격의 산림조합으로 재편됨에 따라 산림조합중앙회로 재편하여 독자성을 인정, 농업관련 협동조합중앙회의 통합대상에서 제외하였다. 이와 같은 3개 중앙회의 통합에 대하여는 많은 논란이 있었는데, 그 당시 찬성의견과 반대의견을 농업협동조합측과 축산업협동조합측의 입장을 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 그러나 축산업협동조합측의 의견은 첫째, 기능별로 조직을 분리하는 것은 전문성 확보 측면에서 효과적일 수도 있지만 유사 중복기능이 현행체제보다 오히려 증가하여 고비용 저효율 체계가 보다 심화될 우려가 있고, 둘째 중앙회의 신용사업은 농업정책자금 대출 전담, 추곡수매 농업경영자금 지원, 정부비료계정의 자금입체 등을 수행하고, 신용사업에서 얻은 수익금은 협동조합의 경제사업 자금지원 등을 하는 등 일반 시중은행과 다른 특수성이 있으므로 중앙회의 경제사업과 신용사업을 분리하여 별도로 은행을 설립하는 방안은 시간을 가지고 신중하게 검토할 필요가 있다는 이유에서 받아들여지지 아니하였다. 이러한 정부안에 대하여 국회에서는 축산분야의 전문성과 자율성을 보장할 수 있도록 중앙회의 축산경제분야를 전담하는 축산경제대표이사는 축산관련 조합장대표자가 추천한 자를 임명하도록 하는 특례 등을 인정하고, 중앙회의 경제사업과 신용사업의 분리를 국제적으로 권위 있는 연구기관의 연구결과에 따라서 하도록 수정 보완(제132조 및 부칙 제16조)하여 통과시켜, 결국 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회를 통합 개편할 수 있게 하였다. 2. 중앙회 통합에 관한 위헌성 논란 축산업협동조합측에서는 새 농업협동조합법안에 대하여 회원조합의 의사에 반하여 농업협동조합중앙회와 축산업협동조합중앙회 등을 통합하는 것은 위헌이라는 주장을 하여 중앙회 통합에 관한 위헌성 논란이 있었다. 즉 회원조합의 의사에 반하여 축산업협동조합중앙회를 폐지하고 농업협동조합중앙회에 통합시키는 것은 결사의 자유를 침해하는 것이고, 축산업협동조합중앙회의 재산을 농업협동조합중앙회가 포괄승계하도록 하는 것은 회원조합의 재산권을 침해하는 것이며, 축산업협동조합중앙회를 폐지하는 것은 농업인의 자조조직을 육성하고, 자조조직의 자율적 활동을 보장하도록 규정하고 있는 헌법 제124조제5항의 규정에 위배된다는 것이 주요내용이었다. 그러나 새 농업협동조합법안의 심의과정에서 당 법제관실에서는 1) 축산업협동조합중앙회는 특별법에 의하여 설립된 공익성이 강한 특수법인이므로 공익상 필요가 있는 경우에는 특별법에 의하여 이를 폐지 개편할 수 있는 것이므로 결사의 자유를 침해할 소지가 없다고 보았고, 2) 3개 중앙회의 재산 등을 농업협동조합중앙회에 포괄승계하도록 하고, 회원조합은 새로운 중앙회의 당연회원으로 간주함과 동시에 그 탈퇴의 자유와 함께 지분환급청구권 등이 종전과 같이 보장되기 때문에 회원조합의 재산권침해의 소지는 없고, 오히려 회원조합이 중앙회에 통합됨에 따라 그 사업이나 시설을 이용하고 이익을 향유할 수 있는 등 현행 개별체제보다 더 유리하게 되어 회원조합의 권익증진에 도움이 된다고 보았으며, 3) 국가의 농업인의 자조조직에 대한 자율적 활동 등을 보장하는 것을 내용으로 한 헌법 제124조제5항의 규정 취지는 국가의 개입을 절대적으로 부정하는 것이 아니라 할 것이고 공익상 필요한 경우에는 국가의 개입은 과잉금지원칙에 반하지 않는 한 허용될 수 있다고 할 것이므로 이에 대한 위헌소지는 없다고 보아, 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회의 통합은 법리상 문제가 없는 것으로 보았다. 한편, 축산업협동조합측에서는 새 농업협동조합법이 제정 공포된 이후 축산업협동조합중앙회를 해산하고 농업협동조합중앙회에 통합하는 것을 적극적으로 반대하면서 회원조합의 의사에 반하여 축산업협동조합중앙회 등의 해산과 중앙회의 통합 등을 규정하고 있는 새 농업협동조합법이 위헌이라는 이유로 1999. 9. 22. 헌법재판소에 헌법소원을 제기하였다. 헌법재판소에서는 2000. 6. 1. 재판관 전원일치로 축산업협동조합중앙회와 농업협동조합중앙회 등을 해산하여 2000. 7. 1. 새로 발족하는 농업협동조합중앙회에 통합하도록 하는 내용의 새 농업협동조합법을 합헌이라고 판시, 축산업협동조합중앙회의 심판청구를 기각하였다. 이번 헌법재판소의 결정은 축산업협동조합중앙회와 같은 결사체에 대한 결사의 자유 등 기본권의 주체가 될 수 있는지의 여부와 함께 이러한 기본권의 제한을 어디까지 할 수 있는지를 판시하여 앞으로 결사체의 통 폐합과 같은 입법시 그 법령심사에 많은 참고가 될 것으로 보인다. 농업협동조합법 위헌 확인에 대한 헌법재판소 결정 (2000. 6. 1. 99헌마553) 가. 법인 등 결사체도 그 조직과 의사형성에 있어서, 그리고 업무수행에 있어서 자기결정권을 가지고 있어 결사의 자유의 주체가 된다고 봄이 상당하므로, 축협중앙회는 그 회원조합들과 별도로 결사의 자유의 주체가 된다. 나. 헌법상 기본권의 주체가 될 수 있는 법인은 원칙적으로 사법인에 한하는 것이고, 공법인은 헌법의 수범자이지 기본권의 주체가 될 수 없다. 축협중앙회는 지역별 업종별 축협과 비교할 때, 회원의 임의탈퇴나 임의해산이 불가능한 점 등 그 공법인성이 상대적으로 크다고 할 것이지만, 이로써 공법인이라고 단정할 수는 없을 것이고, 이 역시 그 존립목적 및 설립형식에서의 자주적 성격에 비추어 사법인적 성격을 부인할 수 없으므로, 축협중앙회는 공법인성과 사법인성을 겸유한 특수한 법인으로서 이 사건에서 기본권의 주체가 될 수 있다. 다.헌법 제123조 제5항은 국가에게 “농 어민의 자조조직을 육성할 의무”와 “자조조직의 자율적 활동과 발전을 보장할 의무”를 아울러 규정하고 있는데, 이러한 국가의 의무는 자조조직이 제대로 활동하고 기능하는 시기에는 그 조직의 자율성을 침해하지 않도록 하는 후자의 소극적 의무를 다하면 된다고 할 수 있지만, 그 조직이 제대로 기능하지 못하고 향후의 전망도 불확실한 경우라면 단순히 그 조직의 자율성을 보장하는 것에 그쳐서는 아니 되고, 적극적으로 이를 육성하여야 할 전자의 의무까지도 수행하여야 한다. 라. 중앙회의 해산을 따로 법률로 정하여 하도록 한 축협법 제111조의 취지는, 축산업을 포함한 농업은 단순히 농민의 이익만을 위한 산업이 아니라 국민에게 식량공급을 담당하고 있는 산업이므로 지속적으로 국가의 농업정책과 긴밀하게 관련되어 있고, 농협, 축협 등 각 중앙회는 한편으로는 회원조합이나 그 조합원의 이익을 위하여 기능하면서도 다른 한편으로는 국가의 농업정책 수행의 기능을 보조 담당하기도 하여, 국가의 농업정책수행을 함께 긴밀히 조율해 나가는 기능도 아울러 지니고 있다고 판단되는 점에 비추어, 해산에 관한 한 중앙회 회원들끼리 함부로 중앙회를 임의해산하는 일이 없도록 하여 중앙회의 유지 존속을 꾀함과 아울러, 중앙회의 존속여부 및 해산방식 등의 점에 관하여 법 자체에서 광범위한 입법형성권을 유보하여 둔 것이다. 7)일선조합은 지역농업협동조합, 지역축산업협동조합 및 품목조합을 말하며, 지역농업협동조합의 규정은 대부분 지역축산업협동조합 및 품목조합에 준용되기 때문에 여기서는 지역농업협동조합의 규정을 중심으로 살펴보았다. 마. 기존의 축협중앙회를 해산하여 신설되는 농협중앙회에 통합하도록 하는 농업협동조합법(1999. 9. 7. 법률 제6018호)에 의하면 신설 중앙회 안에서 상당한 자율성을 갖는 축산경제대표이사를 정점으로 한 양축인들의 자조조직이 유지될 뿐만 아니라(제128조제3항, 제132조), 기존의 축협중앙회 사업도 신설 중앙회가 그대로 이어받으며(제134조), 지역별 업종별 축협은 그대로 존속하므로(부칙 제11조), 축협중앙회의 회원 조합이나 축협조합원들의 입장에서 보면, 그들의 단체는 신설 중앙회 안에 형태를 바꾸어 여전히 유지 존속하고 있어, 이를 형식적으로만 보아 양축인들의 자율적 단체가 해산되어 소멸하였다거나, 향후 그들의 단체결성이 금지되었다고 볼 것은 아니고, 나아가 이는 헌법 제123조제5항의 국가의 자조조직 육성의무 이행의 한 형태로서 결과된 것이므로, 청구인들에게 수인을 요구할 수 있는 범위를 넘어서 그들의 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 것이라고 할 것은 못된다. 바. 기존의 축협중앙회를 해산하여 신설되는 농협중앙회에 합병토록 하고 신설 농협중앙회가 기존축협중앙회의 자산 조직 및 직원을 승계하도록 규정한 위 농업협동조합법 부칙 제2조제2호, 제6조, 제7조제1항 제2항, 제10조, 제11조는, 일선 조합의 부실, 조직의 비대화, 신용사업의 경쟁력상실 등 축협중앙회의 어려운 상황을 극복하기 위한 효과적이고도 불가피한 선택으로, 위 법률에서 축산부분의 자율성도 배려하고 있는 점 등을 고려하면, 그것이 비록 청구인들의 결사의 자유, 직업의 자유, 재산권 등 기본권을 제한한다고 하더라도, 그 정도가 과도하여 기본권제한의 목적 수단간의 비례성을 현저히 상실하였다고 보기 어렵고, 그 입법목적 및 통합이 지니는 고도의 공익성 등에 비추어 입법재량권의 범위를 현저히 일탈한 것이라고 할 수 없다. Ⅲ. 일선조합 및 중앙회의 운영제도 개선 1. 일선조합의 운영제도 개선 새 농업협동조합에서는 지역농업협동조합, 지역 축산업협동조합 및 품목조합 등 일선조합의 경영에 조합원인 농업인의 참여기회를 확대하는 한편, 조합운영의 건전성 확보를 위하여 많은 제도적 개선을 하였는데 주요내용을 살펴보면 다음과 같다. 가. 조합원의 조합경영 참여기회 확대 조합원은 의결권, 선거권, 피선거권 등을 단독으로 행사하여 조합의 경영에 참여할 수 있음은 물론, 일정비율 또는 일정인 이상의 조합원이 행사할 수 있는 소수조합원권에 의하여 조합의 경영에 참여할 수 있다. 새 농업협동조합법에서는 조합원의 조합경영 참여기회를 확대하기 위하여 소수조합원권의 행사요건을 완화하고, 총회안건제안권 등 새로운 소수조합원권을 도입하였다. 1) 소수조합원권 행사요건의 완화 종전에는 조합원이 총회의 소집절차, 의결방법, 의결내용 또는 임원선거가 법령 등에 위반하였다는 이유로 하는 총회결의취소청구는 조합원 10분의 1 이상의 동의를 얻어서 하도록 하던 것을, 새 농업협동조합법에서는 조합원 300인 또는 100분의 5 이상의 동의를 얻어서 하도록 하는 등 총회의 결의취소청구권(제33조제2항), 총회소집청구권(제36조제1항), 임원 해임요구권(제54조제1항)의 소수조합원권의 행사요건을 완화하였다. 2) 새로운 소수조합원권 도입 가) 조합원제안권(제39조제3항) 조합원 300인 또는 100분의 5 이상의 동의를 얻어 조합장에 대하여 일정한 사항을 총회의 목 8)주식회사의 소수주주의 회계장부열람권에 관하여는 정동윤, 회사법, 법문사, 2000. pp.643～645 참조 적사항으로 할 것을 총회의 6주 전에 서면으로 제안할 수 있도록 하고, 조합장은 조합원의 총회안건 제안이 있는 경우에는 이를 이사회에 보고하고, 이사회는 그 제안의 내용이 법령 또는 정관에 위반되는 경우를 제외하고는 이를 총회의 목적사항으로 하도록 하였다. 그리고 제안을 한 조합원의 청구가 있는 때에는 총회에서 당해 의안을 설명할 기회를 주도록 하였다. 이와 같은 조합원제안권을 도입한 것은 조합원이 총회에서 심의될 의제 의안을 제안할 수 있도록 하여 조합원의 총회 참가의욕을 높이고 조합원의 의결을 총회에 반영시키며, 조합과 조합원간 또는 조합원 상호간의 의사소통을 원활히 할 수 있도록 하기 위한 것이다. 나) 회계장부 등 서류열람권 및 사본교부청구권(제65조제4항) 조합원는 조합원 300인 또는 100분의 5 이상의 동의를 얻어 조합의 회계장부 및 서류 등의 열람 또는 사본의 교부를 청구할 수 있도록 하고 조합은 특별한 사유가 없는 한 이를 거부할 수 없도록 하였다. 이는 주식회사의 소수주주의 회계장부열람권제도와 비슷한 제도라고 할 것이다. 이와 같은 조합원의 회계장부 등의 열람권은 조합원의 조합경영상태에 대한 알 권리 및 감독 시정할 권리와 열람 등을 인정할 경우에 발생할 수 있는 부작용을 비교형량하여 조합원의 권리를 보호하여야 할 필요성이 더 크다고 인정되는 때에만 허용되어야 할 것이므로, 막연히 조합의 세무회계상의 이익 유무, 그 규모, 현황이나 재산상태 등을 파악하기 위한 것인 때에는 조합은 이를 거부할 수 있다고 보아야 할 것이다. 다) 법원에 대한 검사인 선임청구권(제65조제5항) 조합의 업무집행에 관하여 부정행위 또는 법령이나 정관에 위반한 중대한 사실이 있다고 의심되는 사유가 있는 때에는 조합원 300인 또는 100분의 5 이상의 동의를 얻어 조합의 업무와 재산상태를 조사하기 위하여 법원에 검사인의 선임을 청구할 수 있도록 하였다. 법원에 의하여 선임된 검사인은 조합의 업무 및 재산상태에 대한 검사결과를 법원에 보고하여야 하고, 법원은 동 보고에 의하여 필요하다고 인정하는 때에는 조합장에게 총회의 소집을 명할 수 있다. 이사와 감사는 지체없이 검사인의 보고서의 정확여부를 조사하여 이를 총회에 보고하여야 한다. 나. 조합운영의 건전성 확보를 위한 제도개선 1) 운영평가자문회의 제도의 도입(제44조) 조합은 조합의 건전한 발전을 도모하기 위하여 조합원 및 외부전문가 15인 이내로 운영평가자문회의를 구성 운영할 수 있다. 조합에서 운영평가자문회의를 운영하는 경우 운영평가자문회의는 조합의 운영상황을 평가하고, 그 개선사항을 조합장에게 건의할 수 있으며, 조합장은 운영평가자문회의 건의사항을 이사회 및 총회에 보고하고, 조합의 운영에 적극 반영하도록 하였다. 2) 조합원외 이사제도의 도입(제45조제1항) 조합은 7인 이상 25인 이하의 이사를 둘 수 있는데, 그중 1/3 범위 내의 이사는 조합원이 9)사외이사제도에 관하여는 정동윤, 전게서, pp.394～396 참조 아닌 이사를 둘 수 있도록 하여 조합원 외의 이사제도를 도입하였다. 조합원외 이사제도는 조합원만으로 구성된 이사회로써는 조합장 등의 경영진의 감독을 실효성 있게 할 수 없기 때문에 일정수의 이사를 조합과 밀접한 관련 내지 중요한 이해관계가 없는 자로 하려는 것이다. 이는 주식회사의 사외이사제도의 도입취지와 비슷하다고 할 것이다. 3)조합장, 이사 등 조합임원의 경영책임 강화(제45조제2항 제46조제1항 제53조제2항) 이전에는 조합장을 비롯한 임원들이 권한에 비하여 책임한도가 너무 낮아 조합경영이 부실화되는 요인을 제공했다는 비난이 있었다. 특히 조합장은 명예직이면서도 실질적인 업무집행권을 행사하고 있어 책임소재가 불분명하였다. 따라서 앞으로는 조합이 자율적으로 조합장직을 상임 또는 비상임으로 할 것인지를 결정하되, 조합장직을 비상임직으로 선택한 조합은 반드시 상임이사를 두어 그 상임이사가 업무를 집행하도록 하였다. 아울러 상임인 조합장이나 상임이사는 업무를 수행하는 과정에서 고의 과실 외에 선량한 관리자로서의 주의의무를 태만히 하는 등 경과실로 조합에 끼친 손해에 대하여도 배상책임을 지도록 함으로써 조합임원의 경영책임을 강화하였다. 4) 유통지원자금조성제도의 도입(제59조) 조합은 조합원이 생산한 농산물 및 그 가공품 등의 유통을 지원하기 위하여 유통지원자금을 조성 운용할 수 있도록 하고, 국가 지방자치단체 및 중앙회는 예산의 범위 안에서 유통지 원자금의 조성을 지원 할 수 있도록 하였다. 그리고 이러한 유통지원자금은 농산물의 계약재배, 출하조절, 매취(買取)사업 및 공동규격 출하촉진사업자금으로 활용하도록 하여 조합의 유통 경제사업을 강화하였다. 5) 경영지도제도의 도입(제166조) 농림부장관은 조합의 부실대출, 임직원의 위법 부당한 행위로 인하여 조합에 재산상의 손실이 발생하거나, 조합이 예금 및 적금을 지급할 수 없는 상태 등에 이르러 조합원 보호에 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 경우에는 당해 조합에 대하여 불법 부실대출의 회수, 채권의 확보, 자금의 수급 및 여 수신에 관한 업무 기타 조합의 경영에 관하여 지도를 할 수 있는 경영지도제도를 도입하였다. 농림부장관은 경영지도가 개시된 때에는 6월의 범위 안에서 채무의 지급을 정지하거나 임원의 직무를 정지할 수 있다. 이 경우 중앙회장으로 하여금 지체없이 조합에 대한 재산실사를 하게 하거나 금융감독원장에게 조합에 대한 재산실사를 요청할 수 있다. 중앙회장 또는 금융감독원장은 재산실사의 결과 위법 부당한 행위로 인하여 조합에 손해를 끼친 임 직원에 대하여 재산조회 및 가압류신청 등 손실금 보전을 위하여 필요한 조치를 하여야 하며, 농림부장관은 그 조치에 필요한 자료를 중앙행정기관의 장에게 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 농림부장관은 재산실사 결과 당해 조합의 경영정상화가 가능한 경우 등 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 채무의 지급정지 임원의 직무 정지의 전부 또는 일부를 철회하여야 한다. 농림부장관은 위와 같은 경영지도업무를 농업협동조합중앙회장에게 위탁하여 시행하도록 하였다(동법시행령 제51조제3항). 2. 중앙회의 운영제도의 개선 새 농업협동조합법은 농업협동조합중앙회의 운영의 건전성확보를 위하여 제도적 개선을 하는 한편, 농업협동조합중앙회와 일선조합간의 새로운 협력관계를 구축하기 위하여 다양한 제도를 마련하였는데 그 주요내용을 살펴보면 다음과 같다. 가. 중앙회운영의 건전성 확보를 위한 제도개선 1) 사업부문별 대표이사제 도입(제127조 제128조 등) 종전에는 중앙회장에게 권한이 집중되어 있었고, 부회장 2인이 중앙회장이 위임한 범위 안에서 업무를 집행하도록 하였으나, 사업부문별 대표이사제를 도입하여 중앙회의 전문경영체제를 강화하였다. 중앙회장은 사업기능을 담당하지 아니하고 회원조합에 대한 지도 감사 및 대농정활동만을 전념하도록 하고, 대표이사간 이견이 있거나 이해관계가 충돌되는 경우 조정권을 행사할 수 있도록 하였다. 그리고 사업부문은 농업경제분야는 농업경제대표이사가, 축산경제분야는 축산경제대표이사가, 신용사업은 신용대표이사가 각각 전담하여 처리하고 그 업무에 관하여 중앙회를 대표하도록 하며, 소속직원의 승진 및 전보를 행하도록 하고, 회장이 사업전담대표이사를 해임하고자 하는 경우에는 총회의 동의를 얻도록 하는 등 사업전담대표이사가 해당 사업을 전문적으로 경영할 수 있도록 하였다. 그리고 인삼사업부문은 농업경제대표이사 밑에 인삼사업집행간부를 반드시 두도록 하여 그 업무를 전결처리 하도록 하였다(제131조제2항). 2) 축산부문의 자율성과 전문성 보장(제132조) 축산경제분야를 전담하는 축산경제대표이사는 축산업 관련 조합장 대표자회의에서 단독 추천된 자를 회장이 총회의 동의 없이 임명하도록 하여 축산관련 조합장대표자회의에 실질적인 대표이사 추천권을 부여하고, 종전의 축산업협동조합중앙회로부터 중앙회가 승계한 재산(신용사업관련 재산은 제외)은 축산경제대표이사가 관리하도록 하며, 나아가 당해 재산을 매각하여 취득하는 대금의 관리도 하도록 하는 등 종전의 축산업협동조합중앙회가 중앙회에 통합된 후에도 자율성과 전문성이 보장되도록 하였다. 3) 우선 출자제도의 도입(제147조 내지 제152조) 금융의 세계화와 국내 금융시장의 개방이라는 현실에서 금융기관의 BIS자기자본비율을 높이는 것이 중대 현안인바, 농협의 경우에도 신용사업부문의 경쟁력 강화를 위해 자기자본 확충이 주요한 과제였다. 중앙회는 협동조합의 특성상 자기자본을 오로지 회원의 출자금에만 의존할 수밖에 없고, 외부로부터의 자본조달이 어려워 주식회사에 비해 자본조달에 큰 애로가 있었다. 이러한 문제를 타개하고자 중앙회의 경우 자기자본의 확충을 위해 회원이 아닌 자 즉, 국가 또는 지방자치단체 및 일반인 등에 대하여 우선출자를 발행하는 우선출자제도를 도입하였다. 10)농업협동조합중앙회의 정관 제49조에서 중앙회의 이사는 31인으로 하고, 그중 7인은 회원조합장이 아닌 외부전문가로 충원하도록 하여 회원외 이사제도를 구체화하고 있다. 우선출자는 의결권 선거권은 인정하지 아니하고 잉여금배당에서 우선적 지위를 가지게 되며, 중앙회는 자기자본의 2분의 1 범위 안에서만 이를 발행할 수 있도록 하고 배당률은 정관이 정하는 최저배당율과 최고배당율 사이에서 정기총회에서 정하도록 하였다. 중앙회는 우선출자의 납일기일 후 지체없이 우선출자 증권을 발행하도록 하였고, 우선출자는 이를 양도할 수 있도록 하였으며, 우선출자자를 보호하기 위하여 정관의 변경에 의하여 우선출자자에게 손해를 미치게 되는 때에는 우선출자자 총회의 의결을 얻도록 하는 등 우선출자자총회제도를 마련하였다. 4) 신용사업에 대한 건전성 감독 강화(제165조) 금융감독위원회는 중앙회의 신용사업의 재무상태가 건전성기준에 미달하거나 거액의 금융사고 또는 부실채권의 발생으로 건전성기준에 미달하게 될 것이 명백하다고 인정되는 때에는 점포의 축소, 관련 임 직원의 제재, 영업의 전부 또는 일부정지 등을 권고 또는 요구하거나 그 이행계획의 제출을 명할 수 있도록 하였다. 금융감독위원회는 이와 같은 조치를 하고자 하는 경우에는 미리 그 기준과 내용을 정하여 고시하여야 하며, 그 기준을 정함에 있어서 중앙회가 신용사업 외의 사업수행에 중대한 지장을 초래할 우려가 있는 영업의 전부정지 명령 및 이에 준하는 조치는 중앙회의 재무상태가 건전성기준에 크게 미달하고 건전한 신용질서나 예금자의 권익을 해할 우려가 현저하다고 인정되는 경우에 한하여 행하도록 하여야 한다. 또한, 금융감독위원회는 중앙회가 건전성기준에 일시적으로 미달하였으나 단기간 내에 건전성기준을 충족시킬 수 있다고 판단되거나 이에 준하는 사유가 있다고 인정되는 때에는 따로 기준을 정하여 그 조치를 유예할 수 있다. 5) 기타 회원이 중앙회의 경영에 참여할 수 있는 기회를 확대하기 위하여 소수회원권의 행사요건을 완화하고, 총회안건제안권, 회계장부 등 서류열람권 및 사본청구권, 법원에 대한 검사인 선임청구권을 도입하였고, 기타 일선조합의 조합원외 이사제도와 비슷한 취지로 회원외 이사제도를 도입하였다(제161조) 나. 중앙회와 일선조합간의 협력관계 구축을 위한 제도 보완 1) 공동출자제도 등의 도입(제6조 제137조 및 부칙 제17조) 새 농업협동조합법에서는 중앙회는 일선조합의 사업과 직접 경합되는 사업을 행함으로써 일선조합의 사업을 위축시켜서는 아니 된다는 중앙회의 책무를 규정하고, 나아가 중앙회의 사업에 일선조합이 출자하여 공동운영하고, 이익금 중 일부를 우선적으로 배당할 수 있는 공동출자제도를 도입하였다. 그리고 이 제도의 실효성을 확보하기 위하여 회원인 일선조합과 공동 운영하는 사업에 대하여 중앙회는 2003년 6월 30일까지 중앙회 지분의 100분의 50을 회원인 일선조합이 출자할 수 있도록 필요한 조치를 하도록 하고 있다. 2) 유통지원자금조성제도의 도입(제136조) 중앙회는 회원인 조합의 조합원이 생산한 농 산물 축산물 및 가공품 등의 원활한 유통을 지 원하기 위하여 유통지원자금을 조성 운용할 수 있도록 하였다. 그리고 조성된 자금은 계약재배, 출하조절, 공동규격출하촉진사업, 매취(買取)사업 등 기타 유통관련사업에 사용할 수 있도록 하여 일선조합과 병행하여 농업인에 대한 유통지원사업을 할 수 있게 한 것이다. 3) 상호금융예금자보호기금설치(제141조) 중앙회와 달리 일선조합은 예금자보호법이 적용되지 아니하기 때문에 일선조합에 조합원 등이 맡긴 예금 및 적금의 지급불능시 안전한 환급이 제도적으로 보장되지 아니하고 있어, 중앙회에 상호금융예금자보호기금을 설치하도록 하였다. 상호금융예금자보호기금은 회원조합의 출연금, 전입금 및 차입금, 수익금 등을 재원으로 하고 회원조합이 예 적금의 채무를 지급할 수 없는 경우에는 회원조합을 대신하여 기금에서 변제하게 된다. 4) 감사위원회제도의 도입(제143조 내지 제146조) 중앙회장을 회원조합장들이 직접 선출함에 따라 감사의 객관성, 독립성이 크게 부족하여 회원조합을 지도 감독하는 조합 감사위원회제도를 도입하였다. 조합감사위원회는 위원장을 포함한 위원 5인으로 구성하며, 위원장은 중앙회장이 총회의 동의를 얻어 임명하고, 위원은 위원장의 제청으로 중앙회장이 임명하도록 하고 있다. 감사위원회는 회원조합의 재산 및 업무집행상황에 대하여 2년마다 1회 이상 감사하게 되며, 감사결과에 따라 당해 조합에 대하여 시정 업무정지, 관련 임 직원에 대한 제재를 요구할 수 있다. 3. 기타 품목조합의 육성(제138조) 품목조합의 다양한 발전에 대비하여 전국 또는 지역단위의 품목조합연합회를 설립할 수 있도록 하였다. 지역단위의 품목조합연합회는 동일한 품목조합이 5개 이상 모여서 설립할 수 있으나 전국단위의 품목조합연합회는 전국의 동일 품목조합의 3분의 2이상 참가하여야 한다. 품목조합연합회는 법인으로 하고, 중앙회의 회원이 될 수 있어 중앙회의 사업이용도 가능하다. 품목조합연합회는 회원을 위한 생산 유통조절 및 시장개척, 제품홍보, 정보교환 등의 사업과 물자의 공동구매나 제품의 공동판매 등 경제사업을 수행한다. Ⅳ. 결 어 종래의 농업관련 협동조합은 조직의 비대화, 협동조합의 유기적인 협조체제의 미비 및 경영부실 등의 구조적인 문제점을 안고 있었는바, WTO체제의 출범에 따른 대내외의 환경변화에 적극 대처하고, 협동조합이 농업일선에서 농업경쟁력 확보의 구심체 역할을 다하도록 하기 위하여는 근본적인 개혁을 할 필요가 있었다. 그러나 이러한 농업관련 협동조합의 개혁은 1990년대 초 우루과이라운드협상이 본격화되면서 추진되어 왔지만, 이해집단간의 대립과 의견차로 실행이 되지 아니하다가, 1998년 IMF구제금융이라는 초유의 경제위기 속에서 우여곡절 끝에 1999. 9. 7. 농업협동조합법 축산업협동조합법 및 인삼협동조합법이 폐지되고 새로이 농업협동조합법이 제정 공포되어 2000년 7월 1일부터 시행되었다. 11)농업협동조합중앙회설립위원회, 새농업협동조합법 6.1합헌결정관련자료 모음, 2000, pp.65f 참조 12) 디지털조선, “통합농협출범, 개혁본격화”, 2000. 7. 1. 새 농업협동조합법은 위에서 살펴본 바와 같이 각기 방만하고 비대한 체제로 운영해 오던 농업협동조합중앙회 축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회를 농업협동조합중앙회로 통합하여 중앙회를 일원화함에 따라 중복 유사기능을 줄여 조직을 슬림화하고, 농업경제대표이사 축산경제대표이사 및 신용대표이사 3명이 각각 인사 경영권을 갖고 책임운영하도록 하여 중앙회의 전문경영체제를 강화하였다. 그리고 농업협동조합중앙회와 일선조합의 경영에 조합원이나 회원의 참여기회를 확대하기 위하여 소수조합원(회원)권을 강화하고, 운영의 건전성 확보를 위하여 신용사업에 대한 감독을 강화하는 등의 제도개선을 함과 동시에 중앙회와 일선조합간의 협력체제를 구축하기 위하여 경업(競業)사업제한 공동출자제도 등을 도입하여 농업협동조직이 농민을 위한 건전한 조직으로 거듭 태어날 수 있는 제도적 기반을 마련하였다. 이와 같은 농업협동조합의 개혁으로 중앙회의 중복인력 감축(556억 원), 조직운영비 감축(305억 원), 고정투자 감축(500억 원) 기타 사업운영비 절감액(1000억 원 이상) 등 연간 2400억 원 이상의 비용이 절감되어, 이를 일선조합 지원에 사용하게 됨에 따라 일선조합의 경영정상화를 이룰 수 있고, 농업협동조합유통체계를 중심으로 농산물 축산물 및 인삼물의 판매장 3000여 개의 유통시설을 통합하여 종합유통망체 제를 구축함으로써 농업협동조직의 경제 유통사업이 강화되는 등, 앞으로 농업협동조합이 농업일선에서 농업경쟁력확보의 구심체적 역할을 할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 그러나 농업협동조합의 개혁이 성공적으로 마무리되기 위해서는 신용사업에 안주하던 경영방식에서 벗어나 유통사업중심으로 체질을 바꾸는 것이 급선무이고, 중앙회의 경제사업 중 일선조합이 직접 운영할 수 있는 사업은 빠른 시일 내에 이관하여야 하며, 적자가 나는 중앙회의 금융점포나 지역이 중복되는 금융점포의 적정한 통폐합이 시급하다는 지적도 있다. 2000. 7. 1. 농업협동조합법의 시행과 함께 농업협동조합중앙회가 출범함에 따라 지난 ’98년 국민의 정부 국정개혁 100대 과제의 하나로 제시된 협동조합 개혁작업이 2년3개월 만에 중간 결산되는 시점에 왔다. 그 동안 중앙회의 통합과정에서 나타난 이해집단간의 갈등이 농업인을 위한 봉사정신으로 승화될 수 있도록 협동조합조직원들은 보다 많은 노력을 하여야 할 것이며, 이번 농업협동조합의 개혁은 중앙회조직을 중심으로 이루어진 것이기 때문에 이러한 중앙조직의 개혁에 맞추어 일선조합의 조직에 관하여도 중 장기적으로 꾸준히 개혁을 하여 나아가야 할 것이므로 농업협동조합개혁과제는 아직도 산적해 있다 하겠다. (경제법제국 법제관)