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bj6s6 법 령 상 담 사 례 조 정 찬* *법제처 행정법제국 법제관 ☎(02)724―1487 1.여객자동차터미널시설에 숙박시설등 편의시설을 건축할 수 있는지의 여부 가. 질문요지 여객자동차터미널지구로 고시된 지역에 터미널사업자가 도시계획시설인 여객자동차터미널시설을 설치함에 있어서 터미널이용자의 편익을 증진시키기 위하여 숙박시설 목욕장시설 및 예식장시설을 함께 설치할 수 있는지의 여부 나. 관계법령 여객자동차운수사업법 제37조(여객자동차터미널사업의 면허) ①여객자동차터미널사업(이하 “터미널사업”이라 한다)을 경영하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시 도지사의 면허를 받아야 한다. ②(생 략) 제38조(면허의 기준) 터미널사업의 면허기준은 다음 각호와 같다. 1. 여객자동차터미널(이하 “터미널”이라 한다)의 위치가 여객의 이용에 편리하고 다른 교통수단과의 연계가 용이할 것 2. 터미널의 규모가 당해 지역의 장기적인 수송수요에 적합할 것 3. 당해 사업의 개시가 터미널이용객의 편의증진과 당해 지역의 여객자동차운송사업의 발전에 적합할 것 제49조(다른 법률과의 관계) ① (생 략) ②터미널사업자가 다음 각호의 사업을 직접 경영하기 위하여 제39조제4항의 규정에 의한 시설확인을 받은 때에는 당해 사업에 대한 다음 각 호의 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 것으로 본다. 1. 유통산업발전법 제8조의 규정에 의한 대규모점포의 개설등록 2. 식품위생법 제22조의 규정에 의한 식품접객업(단란주점 및 유흥주점영업을 제외한다)의 허가 3. 석유사업법 제9조의 규정에 의한 석유판매업중 주유소의 등록 4. 체육시설의설치 이용에관한법률 제22조의 규정에 의한 신고체육시설업의 신고 5. 공연법 제9조의 규정에 의한 공연장업의 등록 ③시 도지사는 제39조제1항의 규정에 의한 공사시행의 인가를 하거나 동조제4항의 규정에 의한 시설확인을 하고자 하는 때에는 제2항 각호의 관계법령에 적합한 지의 여부에 관하여 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④시 도지사는 제39조제1항의 규정에 의한 공사시행의 인가를 하거나 동조제4항의 규정에 의한 시설확인을 한 때에는 공사시행인가일 또는 시설확인일부터 15일이내에 제2항 각호의 관계법령에 의한 관계행정기관의 장에게 그 내용을 통보하여야 한다. 구 자동차정류장법(1995. 5. 31 개정된 것) 제30조의(다른 법률과의 관계) ①(생 략) ②자동차정류장사업자가 다음 각호의 사업을 직접 경영하기 위하여 제8조제2항 또는 제9조의 규정에 의한 자동차정류장공사의 완성검사를 받고 이에 합격한 때에는 당해 사업에 대한 다음 각호의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 1. 공중위생법 제4조의 규정에 의한 위생접객업중 숙박업 및 목욕장업(사우나탕업 및 터키탕업을 제외한다)의 허가 또는 신고 2. 식품위생법 제22조의 규정에 의한 식품접객업(유흥접객업을 제외한다) 및 조리판매업의 허가 3. ～ 5. (생 략) ④ ⑤(생 략) 여객자동차운수사업법(2000. 7. 29 개정전의 것) 제49조(다른 법률과의 관계) ①(생 략) ②터미널사업자가 다음 각호의 사업을 직접 경영하기 위하여 제39조제4항의 규정에 의한 시설확인을 받은 때에는 당해 사업에 대한 다음 각호의 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 것으로 본다. 1. 공중위생법 제4조의 규정에 의한 위생접객업중 숙박업 및 목욕장업(사우탕업 및 증기탕업을 제외한다)의 신고 2. ～ 5. (생 략) ③ ④(생 략) 도시계획법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 정의는 다음과 같다. 1. ～ 5. (생 략) 6. “도시기반시설”이라 함은 도시계획으로 결정하여 설치할 수 있는 다음 각목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다. 가. 도로 철도 항만 공항 주차장 등 교통시설 나. ～ 바. (생 략) 7. “도시계획시설”이라 함은 도시기반시설중 제24조의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 시설을 말한다. 제36조(도시계획시설의 설치 관리) ①도시계획구역안의 지상 수상 공중 수중 및 지하에 도시기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류 명칭 위치 규모 등을 미리 도시계획으로 결정하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 도시기반시설은 그러하지 아니하다. ②도시계획시설의 설치에 관하여 다른 법률에서 당해 시설의 설치에 관한 절차를 따로 정하고 있는 경우에는 당해 법률이 정하는 바에 따라 이를 설치할 수 있다. ③도시계획시설의 결정 구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 의한다. ④제1항의 규정에 의하여 설치한 도시계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 이를 정한다. 제50조(도시계획시설부지에서의 개발행위) ①특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 도시계획시설의 설치장소로 결정된 토지 또는 공유수면에 대하여는 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다. ② ～ ④ (생 략) 제53조(지역 또는 지구에서의 건축제한) ①제32조의 규정에 의하여 지정된 지역에서의 건축물의 용도 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 대통령령으로 정한다. ②제33조의 규정에 의하여 지정된 지구에서의 건축물의 용도 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시 광역시 시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축물의 용도 종류 및 규모 등의 제한은 당해 지역 및 지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④(생 략) 도시계획시설기준에관한규칙 제33조(자동차정류장) 이 절에서 “자동차정류장”이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다. 1. 여객자동차터미널 : 여객자동차운수사업법 제2조제5호의 규정에 의한 여객자동차터미널로서 여객자동차터미널사업자가 시내버스운송사업 농어촌버스운송사업 시외버스운송사업 또는 전세버스운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 터미널 2. 3. (생 략) 제35조(자동차정류장의 구조 및 설치기준) ①자동차정류장에 설치할 수 있는 시설은 다음 각호와 같다. 1. 부대시설 : 주유소, 가스충전소, 변전실, 보일러실, 공해방지시설, 자동차정비시설, 방송실, 배차실, 안내실, 차고, 세차장, 종업원용 휴게실, 종업원용 목욕실, 종업원용 기숙사, 승무원대기실 등 자동차정류장의 기능발휘를 위하여 필요한 시설 2. 편익시설 : 식당, 다방, 매점, 약국, 이용실, 미용실, 휴게실, 소화물취급소 등 이용자의 편익증진을 위하여 필요한 시설 ②제1항에 규정된 사항외에 자동차정류장의 구조 및 설치에 관하여는 여객자동차운수사업법 화물자동차운수사업 법 또는 화물유통촉진법이 정하는 바에 의한다 구 건축법(2000. 1. 28 개정전의 것) 제45조(지역 및 지구안에서의 건축물의 건축) ①도시계획법에 의하여 지정된 지역안에서의 건축물의 건축금지 및 제한에 관하여는 대통령령으로 정한다. ②도시계획법에 의하여 지정된 지구안에서의 건축물의 건축에 관하여는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 기준에 의하여 당해 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축물의 건축금지 및 제한은 도시계획법 제17조 및 동법 제18조의 규정에 의한 지역 및 지구지정의 목적에 적합하여야 한다. ④ (생 략) ※ 위 제45조는 2000. 1. 28 삭제 ⇒ 도시계획법 제53조로 이전 다. 대립되는 견해 (1) 갑설 : 도시계획법 제50조에서는 도시계획시설부지에 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 제한하고 있으며, 도시계획시설기준에관한규칙 제35조에서는 자동차장류장시설부지에 건축할 수 있는 용도시설을 명시하면서 숙박시설 목욕장시설 및 예식장시설을 규정하고 있지 아니한 점과 현행 여객자동차운수사업법에서는 숙박업 및 목욕장업의 신고의제규정을 삭제한 점에 비추어 볼 때, 숙박시설등을 여객자동차터미널시설에 함께 설치할 수 없다. (2) 을설 : 도시계획법 제36조제2항에서는 도시계획시설의 설치에 관하여 다른 법률에서 당해 시설의 설치에 관한 절차를 따로 규정하고 있는 경우에는 당해 법률이 정하는 바에 의하여 이를 설치할 수 있도록 하였고, 동조 제3항에서는 도시계획시설의 결정, 구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정하되 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 의하도록 하고 있는 바, 현행 자동차운수사업법에서 숙박업 및 목욕장업의 신고의제 규정을 삭제한 까닭은 공중위생관리법에서 동 업종이 신고제에서 자유업으로 전환되었기 때문이고, 도시계획시설기준에관한규칙 제35조에서는 이용자의 편익증진을 위하여 필요한 시설의 예시로 식당 다방 매점 등을 규정하고 있을 뿐 숙박시설 등을 설치할 수 없다고 한 것은 아니므로, 도시계획시설인 여객자동차터미널시설의 부대시설로 숙박시설등을 설치하는 것은 가능하다. 라. 관계부처 질의회신 (1) 도시계획법 관련부서의 회신(2001. 4. 2. 도시 58407-301) (가) 질의요지 일반상업지역에서 도시계획시설(자동차정류장)부지에 숙박시설 목욕장 예식장을 시설내에 함께 건축할 수 있는지 여부 (나) 회신내용 도시계획시설부지(자동차정류장)내에서는 도시계획시설기준에관한규칙 제35조의 규정에 따라 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있으며 질의의 시설이 부대시설 및 편익시설에 해당하는지 여부 등에 대하여는 당해 도시계획의 입안권자인 시장 군수 구청장 및 결정권자인 시 도지사가 판단하여야 할 사항이며 기타 자동차정류장의 구조 및 설치에 관하여는 여객자동차운수사업법이 정하는 바에 따르도록 되어있음. (2) 여객자동차운수사업법 관련부서의 회신 (2001. 2. 20 운전 91120-224) (가) 질의요지 여객자동차운수사업법 제49조제2항의 규정에 터미널사업자가 같은법 제39조제4항의 규정에 의한 터미널시설확인을 받은 경우에는 유통산업발전법 제8조의 규정에 의한 대규모점포의 개설등록을 받은 것으로 보도록 규정하고 있는 바, 자율업종인 숙박업 목욕장업을 터미널시설에 포함하여 건설할 수 있는지 여부 (나) 회신내용 ○여객자동차운수사업법시행규칙 제66조제2항제3호의 규정에 터미널사업면허를 받고자 하는 자가 부대사업을 경영하고자 하는 경우에는 그 사업개요를 기재한 서류를 제출하도록 규정하고 있음. ○따라서, 터미널사업면허를 받은 자가 터미널사업과 부대사업인 숙박업 등을 건설하여 경영할 수 있는 것이나, 여객자동차운수사업법 제39조의 관련 규정에 부대사업의 공사시행인가에 관한 사항을 규정하고 있지 아니하므로 부대사업에 대하여는 건축법 등 관계법령이 정하는 바에 따라야 할 것임. 마. 상담의견 ○도시계획법 제36조에서는 도시계획구역안에 도시기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류 명칭 위치 규모 등을 미리 도시계획으로 결정하도록 하고 있는 바, 여객자동차터미널시설은 도시계획법 제3조제6호, 동법시행령 제2조제1항제1호 및 제2항제3호가목의 규정에서 도시기반시설로 규정하였기 때문에 여객자동차터미널을 설치할 경우에는 도시계획으로 결정하여 동법 제3조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 설치하여야 할 것임. ○도시계획법 제36조제2항에서는 도시계획시설의 설치에 관하여 다른 법률에서 당해 시설의 설치에 관한 절차를 따로 정하고 있는 경우에는 당해 법률이 정하는 바에 따라 이를 설치할 수 있도록 하고, 동조 제3항에서는 도시계획시설의 결정 구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정하되, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 의하도록 하였는데, 여객자동차터미널시설은 여객자동차운수사업법 제4장에서 위치 규모 및 구조 등에 관한 약간의 규정을 두고 있으나, 여객자동차터미널시설의 결정 구조 및 설치기준 등에 관하여는 도시계획법 제36조제3항의 위임에 근거하여 제정된 도시계획시설기준에관한규칙에서 상세한 규정을 두고 있기 때문에 동 규칙의 내용을 살펴보아야 할 것임. ○동 규칙 제2장 교통시설 제6절 자동차정류장에서는 여객자동차터미널을 자동차정류장의 일종으로 정의하고(제33조제1호), 여객자동차터미널의 결정기준을 규정한데 이어(제34조제1호) 자동차정류장의 구조 및 설치기준에 관하여 자동차정류장에는 부대시설과 편익시설을 설치할 수 있도록 하고(제35조제1항), 그 밖에 자동차정류장의 구조 및 설치에 관하여는 여객자동차운수사업법 등에 정하는 바에 의하도록 하였는 바(제35조제2항. 이는 위 도시계획법 제36조제3항 단서와 같은 취지로 볼 수 있음), 편익시설에 관하여서는 식당 다방 매점 약국 이용실 미용실 휴게실 소화물 취급소 등 이용자의 편익증진을 위하여 필요한 시설 이라고 규정하여 식당등을 예시적으로 열거하고 있기 때문에 이 사안에서 여객자동차터미널시설에 함께 설치하고자 하는 숙박시설 목욕장시설 및 예식장시설은 그것들이 위 규칙상의 편익시설에 해당한다면 동 규칙에 의하여 설치할 수 있다고 할 것이지만, 도시계획법 제50조에서는 도시계획시설로 결정된 부지에 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 없도록 하였기 때문에 이 사안에서 문제된 숙박시설 등을 위 규칙상의 편익시설에 해당한다고 볼 수 있는지의 여부가 논의의 핵심이 된다고 하겠음. ○한편, 여객자동차운수사업법 제38조에서는 터미널사업의 면허기준으로서 터미널이용객의 편의증진 을 규정하고 있고 제49조에서는 다른 법률과의 관계를 규정하면서 동조 제1항에서 터미널사업 공사시행 인가를 받은 경우 도시계획법 제46조의 규정에 의한 개발행위의 허가 등을 받은 것으로 의제하여 공사시행절차의 간소화를 도모함과 아울러 동조 제2항에서는 공사완료후 시설확인을 받은 때에는 유통산업발전법 제8조의 규정에 의한 대규모점포의 개설등록을 비롯하여 식품위생법상 식품접객업의 허가, 석유사업법상 주유소의 등록, 체육시설의설치 이용에관한법률상의 신고체육시설업의 신고, 공연법상의 공연장업의 등록을 의제하고 있는 바, 동조 제2항의 규정은 여객터미널시설의 부대시설 내지 편익시설설치의 법적 절차를 간소화하려는 것으로서 터미널이용객의 편의를 증진시키려는데 그 취지가 있다고 할 것임. ○이 사안에서 문제된 숙박시설 목욕장시설 및 예식장시설은 위 여객자동차운수사업법 제49조제2항에는 규정되어 있지 아니한 바, 그 중 숙박시설과 목욕장시설은 과거 동법의 전신인 자동차정류장법을 1991. 5. 31 개정할 때 터미널사업자가 직접 경영하고자 할 경우에는 숙박업 및 목욕장업의 허가 또는 신고를 의제하였던 것이며, 그 후 여객자동차운수사업법으로 통합할 때에도 같은 내용을 제49조제2항제1호에서 규정하였다가 2000. 7. 29 동법 개정시 현행과 같이 대규모점포의 개설등록으로 대체된 것으로서, 숙박업과 목욕장업의 제규정이 삭제된 이유는 종전의 공중위생법이 공중위생관리법으로 개정되면서 숙박업과 목욕장업이 규제완화 차원에서 신고영업에서 자유업(사후통보제)로 변경되었기 때문인 것이고 그 삭제를 이유로 여객터미널시설에 설치할 수 없는 시설로 전환되었다고 주장할 수는 없으며, 오히려 종전의 규정취지에 비추어 숙박시설과 목욕장시설은 그 설치에 관한 법적 절차를 간소화하여 설치를 권장하려는 것으로 이해하여야 할 것임. ○예식장시설은 지금까지 관계법령에서 언급하지 아니하였으나, 예식장영업의 특징에 비추어 여객터미널에 설치할 경우 터미널이용객의 편의를 증진시킬 것임은 당연하기 때문에 숙박시설등과 같이 취급할 수 있을 것으로 판단됨. ○이와같은 점에 비추어 도시계획시설기준에관한규칙 제35조의 편익시설에 숙박시설 목욕장시설 및 예식장시설이 포함되는지의 여부는 도시계획 입안권자인 시장 군수가 판단할 사항이고 이는 지방자치단체마다 실정에 적합한 판단을 내리도록 하려는 것이나 종전의 입법연혁등에 비추어 볼 때 숙박시설과 목욕장시설은 편익시설에 해당한다고 볼 수 밖에 없고 예식장시설에 대하여서도 같은 결론을 내릴 수 있다고 하겠음. ○그 밖에 종전의 건축법 제45조의 규정을 이어받은 도시계획법 제53조에서는 도시계획법상의 지역 지구에서의 건축물의 용도 종류 및 규모 등의 제한에 관하여 규정하고 있는데, 동조의 위임에 따른 도시계획법시행령에서는 여객자동차터미널지구에서의 건축물 규제에 관하여 규정한 바가 없기 때문에(제51조 내지 제61조 참조) 이를 근거로 숙박시설등의 설치가 제한된다고 보기도 어려울 것임. 2. 공동주택분쟁조정위원회 구성 운영 조례의 제정방향 가. 질문요지 ○△△자치구에서는 공동주택관리령(대통령령 제16590호, 1999. 10. 30) 제9조의2의 규정에 의하여 다음과 같은 공동주택분쟁위원회운영조례안을 의원제안으로 발의하여 의결하였음. ○○광역시○○구공동주택분쟁조정위원회운영조례안 제1조(목적) 이 조례는 공동주택관리령 제9조의2의 규정에 의하여 공동주택등의 관리와 관련한 분쟁을 조정하기 위하여 설치하는 ○○광역시○○구공동주택분쟁조정위원회(이하 “위원회”라 한다)의 구성 기능 운영 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(적용범위) 이 조례는 ○○광역시○○구 행정구역 안에서 주택건설촉진법에 의한 사업계획 승인 및 사용검사를 득한 공동주택(이하 “공동주택”이라 한다)의 관리와 관련한 각종 분쟁을 조정할 때 적용한다. 제3조(위원회 구성) ①위원회는 위원장 부위원장 각 1인을 포함한 13인 이내의 위원으로 구성하되, 이 경우 공무원인 위원수는 위원총수의 3분의 1을 초과할 수 없으며, 전체 위원의 30퍼센트 범위안에서 여성으로 할 수 있다. ②위원장은 부구청장이 되고, 부위원장은 공무원이 아닌 위원중에서 호선한다. ③위원회의 위원은 구의원, 도시국장, 기타 관계공무원과 법률 세무 회계 건축 토목 설비 공동주택관리등에 관한 학식과 경험이 풍부한 인사 중에서 구청장이 임명 또는 위촉하는 자로 한다. ④공무원이 아닌 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다. 다만, 보궐위원의 임기는 전임자의 잔여기간으로 한다. 제4조(기능) 위원회는 원활한 공동주택의 관리 등을 위하여 발생된 다음 각호의 사항을 자문 조정 의결한다. 1. 입주자 대표회의 구성 운영 등에 관한 분쟁 2. 관리비 운영 및 징수와 관련한 분쟁 3. 각종 공사 및 용역발주와 관련한 분쟁 4. 사업주체와 입주자간의 하자보수에 관련한 분쟁 5. 관리주체와 입주자간의 분쟁 6. 구청장이 공동주택의 민원해결을 위하여 조정이 필요하다고 인정하는 사항 7. 기타 공동주택 관리와 관련한 분쟁 제5조(위원장의 직무등) ①위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 직무를 통할한다. ②위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 부위원장이 그 직무를 대행하며, 위원장 및 부위원장이 모두 직무를 수행할 수 없는 때에는 위원장이 미리 지명한 위원이 그 직무를 대행한다. 제6조(회의) ①위원장은 회의를 소집하고, 그 의장이 된다. ②위원장은 회의를 소집하고자 하는 때에는 회의개최 7일전까지 회의일시 장소 및 안건등을 각 위원에서 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 긴급을 요하는 때에는 그러하지 아니하다. ③회의는 위원장을 포함한 재적위원 과반수 이상의 출석으로 개의하고, 출석위원 관반수 이상의 찬성으로 의결한다. 제7조(위원회의 간사 등) ①위원회의 사무처리를 위하여 위원회에 간사와 서기를 둔다. ②간사는 당해 업무담당과장이, 서기는 공동주택관리업무담당 6급 공무원이 되며, 간사는 위원장의 명을 받아 위원회의 사무처리와 조정의결서 회의록 등을 작성하며 서기는 간사를 보좌한다. 제8조(위원의 제척) 위원회의 위원은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 위원회의 회의에 참석할 수 있다. 1. 위원 또는 배우자와 친족관계에 있는 자와 직접 이해관계가 있는 분쟁의 조정 2. 위원이 분쟁 당사자의 대리인으로서 관여하거나 관여하였던 분쟁의 조정 3. 위원이 당해 분쟁의 대상이 된 처분 또는 부작위에 관여한 경우 4. 분쟁 당사자가 위원에게 공정한 조정을 기대하기 어려운 사정이 있다고 하여 위원의 제척을 요구한 경우로서 위원장이 이에 동의한 경우 제9조(분쟁의 조정신청) ①공동주택관리등과 관련된 분쟁의 조정을 원하는 자는 당해 공동주택단지 전체 입주자(“입주자”란 세대수별 실제 입주한 세대구성원의 대표를 말하며, 1세대당 1인을 원칙으로 한다. 다만, 소유자의 재산권과 관련되는 분쟁의 경우에는 “소유자”를 말한다)의 10분의 1이상의 동의를 받아 3인 이내의 대표자를 선정한 후 별지 제1호 서식에 의하여 분쟁조정을 신청하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 분쟁의 조정 신청을 받은 위원회는 신청을 받는 날로부터 30일 이내에 이를 심사하여 별지 제2호 서식에 의한 조정의결서를 작성하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 위원회의 의결로 그 기간을 연장할 수 있다. ③제2항의 규정에 의한 조정의결서가 작성된 경우 위원회는 5일 이내에 별지 제3호 서식에 의하여 조정의결 사항을 당사자에게 통보하여야 한다. 제10조(조사 및 의견청취) ①위원회는 필요하다고 인정되는 경우 위원회의 위원 또는 공무원으로 하여금 관계서류를 열람하게 하거나 관계 공동주택등에 출입하여 조사를 하게 할 수 있다. ②위원회는 당사자 또는 참고인으로 하여금 위원회에 출석하게 하여 그 의견을 들을 수 있으며, 출석요구 통지는 별지 제4호 서식에 의하여 회의 개최 5일전까지 통지하여야 한다. 제11조(조정의 반려 등) ①위원장은 위원회에 회부된 분쟁조정 신청이 다음 각호의 1에 해당될 때에는 위원회의 의결을 거치지 아니하고 이를 신청인에게 반려할 수 있다. 1. 공동주택관리령 제9조의 규정에 의한 당해 공동주택관리규약상에 입주자대표회의 의결로서 정하는 사항 2. 분쟁 당사자가 불분명한 경우 3. 위원회에서 이미 조정 처리한 사건인 경우 4. 신청내용이 허위임이 명백한 경우 ②조정 신청 진행중에 일방 당사자가 소를 제기한 때에는 조정의 처리를 중지하고 이를 당사자에게 통보하여야 한다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 통보는 별지 제5호 서식에 의한다 제12조(조정의 효력) 제9조제3항의 규정에 의하여 위원회의 조정내용을 통보 받은 당사자는 위원회의 조정내용을 성실히 이행하여야 한다. 제13조(비용부담) ①분쟁조정을 위한 감정 진단 시험 등에 소요되는 비용은 당사자간의 합의에 의하여 정하는 비율에 따라 당사자가 이를 부담하여야 한다. 다만, 당사자간에 합의가 되지 아니하는 경우에는 위원회에서 부담비율를 정한다. ②제1항의 규정에 의한 조정의 신청인 또는 당사자가 부담할 비용의 범위는 다음 각호와 같다. 1. 감정 진단 시험에 소요되는 비용 2. 검사 조사에 소요되는 비용 3. 녹음 속기록 참고인 출석등 기타 조정에 소요되는 비용 ③위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 당사자로 하여금 제1항의 규정에 의하여 비용을 예치하게 할 수 있다. ④위원회는 제3항의 규정에 의하여 비용을 예치받은 경우에는 당해 분쟁에 대한 조정안을 작성하여 당사자에게 제시한 날 또는 조정의 반려 중지를 통보한 날부터 10일 이내에 예치받은 금액과 제2항의 규정에 의한 비용의 정산서를 작성하여 신청인에게 통지하여야 한다. 제14조(수당등) 위원회에 출석한 위원 및 관계 전문가에 대하여는 ○○광역시○○구위원회설비변상조례에 의하여 수당과 여비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원이 위원인 경우에는 그러하지 아니하다. 제15조(비밀이 준수) 위원회 위원 및 기타 위원회의 업무에 관여한 자는 그 업무수행상 알게된 비밀을 누설하여서는 아니된다. 제16조(시행규칙) 이 조례 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다. 부 칙 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. ※ 동 조례안은 상당수의 시 군 자치구에서 이미 제정하여 시행중인 조례안을 그대로 답습한 것으로서 해당 시 군 자치구 및 시 도에서 상위법령 위반여부에 관하여 각각 다른 견해를 제시한 바 있음. ○△△자치구의 상급자치단체인 ○○광역시에서는 위 조례안에 대하여 다음과 같은 이유로 재의요구지시를 하였음. 공동주택관리령 제9조의2 규정에 의하면, 공동주택의 관리와 관련한 구청장의 자문에 응하게 하기 위하여 분쟁조정위원회를 구성 운영할 수 있도록 하면서 동 위원회의 구성 운영등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정하도록 하여 동 위원회를 구청장의 자문기관으로 명시하고 있음에도 본 조례안 제4조는 위원회에 분쟁의 조정권한을 부여하고, 안 제9조제2항 및 제3항은 신청인의 분쟁조정신청을 위원회가 접수하여 심사 및 조정의결서를 작성 신청인에게 직접 통보하도록 하였으며, 안 제11조는 신청요건을 갖추지 못한 조정신청에 대하여는 위원장이 직접 신청인에게 반려할 수 있도록 하고, 안 제12조는 위원회로부터 조정위결서를 받은 조정신청인은 위원회의 조정내용을 성실히 이행하도록 규정하여 위원회가 구청장의 자문을 위한 내부적 심의기구가 아니라 독립된 의결기관의 기능을 하도록 규정하므로써 공동주택분쟁조정위원회를 자문기관으로 구성 운영하도록 규정한 공동주택관리령(대통령령 제16590호) 제9조의2와 법령의 범위안에서 조례를 제정할 수 있도록 한 지방자치법 제15조의 규정에 위반된다고 판단됨. ○상위법령의 취지에 비추어 볼 때 △△자치구의 조례안에 대한 ○○광역시의 재의요구지시가 타당한지의 여부 ※ ○○광역시에서는 다음과 같은 표준조례안을 만들어 관할 자치구에 통보한 바 있는데, 표준조례안과 △△자치구의 조례안의 내용상 차이는 무엇인지 ○○광역시○○구공동주택관리분쟁 조정위원회 운영조례안 제1조(목적) 이 조례는 공동주택관리령(이하 “영”이라 한다) 제9조의2의 규정에 의한 ○○광역시○○구 공동주택관리분쟁조정위원회(이하 “위원회”라 한다)의 구성과 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(기능) 위원회는 다음 각호의 사항을 심의한다. 1. 영 제2조의 규정에 의한 공동주택에서 영 제3조의 규정에 의한 관리주체의 업무 등과 영 제10조의 규정에 의한 입주자대표회의(임차인대표회의)간의 분쟁에 관한 사항 2.기타 공동주택 관리 발전을 위하여 ○○광역시○○구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 필요하다고 인정하는 사항 제3조(구성) ①위원회는 위원장 1인을 포함한 9인이사 11인이상의 위원으로 구성한다. ②위원은 다음 각호의 자중에서 구청장이 이 위촉하며 당연직 위원은 구 소속 공동주택 관리업무를 담당하는 국장 및 과장과 분쟁 공동주택소재지 관할동장으로 한다. 1. 건축 또는 법률 관련학과 대학교수(부교수 이상) 2. 변호사 또는 회계사 3. 주택관리사(관리사무소장) 4. 입주자대표회의회장 또는 임차인대표회의회장 제4조(위원의 임기) ①위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다. 다만, 공무원인 위원의 임기는 그 직에 재직하는 기간으로 한다. ②보궐위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다. 제5조(위원장) ①위원회의 위원장은 위원중에서 구청장이 위촉하는 자가 되며 위원장은 위원회를 대표하고 회무를 통할한다. ②위원장 사고가 있을 때는 위원장이 미리 지명한 위원이 그 직무를 대행한다. 제6조(회의) ①위원장은 위원회의 회의를 소집하고 그 의장이 된다. ②위원장이 회의를 소집하고자 할 때에는 회의개최일 5일전까지 일시, 장소 및 심의안건을 각 위원에게 통지하여야 한다. 다만, 긴급을 요하거나 부득이한 사유가 있을 경우에는 그러하지 아니한다. ③회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ④위원회는 회의록을 작성 비치하여야 한다. 제7조(간사) 위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사를 두며, 간사는 공동주택관리담당주사가 된다. 제8조(의견청취) 위원회는 공동주택관리 분쟁의 조정을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 이해관계인의 의견을 들을 수 있다. 제9조(위원의 해촉) 구청장은 위원이 사망 질병 기타의 사유로 임무를 수행하기가 어렵다고 판단될 때에는 이를 해촉하여야 한다. 제10조(수당 및 여비) 위원회에 출석한 위촉위원에 대하여는 예산의 범위안에서 수당과 여비를 지급할 수 있다. 제11조(운영세칙) 이 조례에서 규정한 것 이외에 위원회 운영에 관하여 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다. 부 칙 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. 나. 관계법령 지방자치법 제15조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 제107조(합의제행정기관) ①지방자치단체는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법령 또는 당해지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 합의제행정기관을 설치할 수 있다. ②제1항의 합의제행정기관의 설치 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령 또는 당해지방자치단체의 조례로 정한다. 지방자치법시행령 제41조(합의제행정기관의 설치) 지방자치단체가 법 제107조의 규정에 의하여 합의제행정기관을 설치하고자 하는 때에는 따로 법령으로 정한 경우를 제외하고는 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 시장 군수 및 자치구의 구청장이 승인을 얻고자 하는 때에는 시 도지사를 거쳐야 하며, 시 도지사는 합의제행정기관설치의 타당성등에 관한 의견을 제출하여야 한다. 제42조(자문기관의 설치) 지방자치단체는 그 소관사무의 범위안에서 필요한 경우에는 조언 권고 건의 심의 또는 조사를 목적으로 하는 심의회 위원회등의 자문기관을 조례로 설치할 수 있다. 이 경우 상근위원이나 사무직원을 두는 경우에는 미리 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다. 공동주택관리령 제9조의2(분쟁조정위원회) ①시장등은 공동주택등의 관리와 관련한 분쟁의 조정에 관한 자문에 응하게 하기 위하여 분쟁조정위원회를 구성 운영할 수 있다. ②분쟁조정위원회의 구성 운영등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 정부조직법 제4조(부속기관의 설치) 행정기관에는 그 소관사무의 범위안에서 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시험연구기관 교육훈련기관 문화기관 의료기관 제조기관 및 자문기관 등을 둘 수 있다. 제5조(합의제행정기관의 설치) 행정기관에는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 행정위원회등 합의제행정기관을 둘 수 있다. 다. 대립되는 견해 (1) 갑설 : 상위법령인 공동주택관리령에서 지방자치단체장의 자문기관으로 분쟁조정위원회를 설치하도록 하였기 때문에 의결기관적 성격의 분쟁조정위원회를 예상한 △△자치구의 조례안은 상위법령위반으로 재의요구대상이 된다. (2) 을설 : 공동주택관리령에서 분쟁조정위원회를 두도록 한 취지는 공동주택관리와 관련된 분쟁을 관계 전문가 등으로 구성된 위원회에서 원만히 조정하려는데 있고 굳이 지방자치단체장이 조정에 나서게 하려는 것은 아닐 것이므로 △△자치구의 조례안은 상위법령의 입법취지에 크게 어긋난다고 보기 어렵다. 라. 상담의견 ○일반적으로 위원회의 유형에는 그 권한을 기준으로 하여 분류할 때 ⅰ) 자문위원회(advisory committee) : 구속력없는 의사를 결정하는 위원회(그 의사는 행정관청에 대한 조언의 성격을 가질 뿐이고 그 의사를 채택하는지의 여부는 행정관청이 결정) ⅱ) 의결위원회(legislative committee) : 구속력있는 의사를 결정하는 위원회(의사의 결정권을 가진다는 점에서 자문위원회와 구별되나, 의사결정권만 가지고 그 의사를 집행하는 것은 행정관청에 의존하는 점에서 행정관청으로서의 위원회와도 구별됨) ⅲ) 행정위원회(administrative board) : 의사결정권 및 집행권을 갖는 위원회로 구분할 수 있음(임병수, 위원회제도에 관한 연구, 법제처 법제연구총서 법제개선자료 제2집. 1995. p. 65) ○실정법의 내용을 보면 정부조직법 제4조에서는 대통령령에 의하여 설치되는 자문기관을 부속기관의 일종으로 예시하고 있는데 이는 자문위원회를 염두에 둔 것이고, 동법 제5조에서는 행정기관에는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법률이 정하는 바에 행정위원회등 합의제 행정기관을 둘 수 있다 라고 하여 행정위원회의 설치근거를 규정하고 있으며, 지방자치법 제107조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 합의제 행정기관을 설치할 수 있다 라고 규정하였고, 동법시행령 제42조 전단에서는 지방자치단체는 그 소관사무의 범위안에서 필요한 경우에는 조언 권고 건의 심의 또는 조사를 목적으로 하는 심의회 위원회등의 자문기관을 조례로 설치할 수 있다 라고 규정하여 자문위원회의 설치근거를 마련하고 있음. ○합의제 행정기관의 예시로서는 공정거래및독점규제에관한법률에 의한 공정거래위원회, 노동위원회법에 의한 노동위원회, 방송법에 의한 방송위원회 등이 대표적이고(그중 공정거래위원회의 경우에는 중앙행정기관의 지위를 갖는다는 점을 명시하고 있으며, 종전의 정부조직법에 의하여 설치된 기획예산위원회 여성특별위원회와 현재까지 남아있는 중소기업특별위원회도 중앙행정기관에 해당함) 특히 노동위원회 방송위원회 등은 준입법권 준사법권까지를 갖는 미국식 독립규제위원회적 성격을 갖고 있으며, 토지수용위원회 배상심의회 국세심판소 소청심사위원회 등도 합의제 행정기관으로 분류되고 있음(그밖에 감사원 중앙선거관리위원회 등 헌법기관도 합의제 행정기관으로서의 행정위원회의 성격을 갖고 있으며, 국회 법원 헌법재판소등은 위원회적 요소는 갖고 있으나 위원회로 분류할 수는 없을 것임) ○한편 의결기관으로서의 위원회, 즉 의결위원회는 정부조직법이나 지방자치법에는 근거가 없고 개별법률에 의하여 설치되고 있는데, 행정심판법상의 행정심판위원회, 국세기본법상의 국세심사위원회, 국가공무원법상의 징계위원회등이 여기에 해당하며, 그 의결에 구속력이 인정되고 문언상 심의 의결 한다라는 표현을 사용하는 것이 일반적임. ○자문위원회는 구속력이 없는 의사를 의결을 통하여 결정할 뿐이고 그 의사(의결)가 실제 채택되는지의 여부는 행정관청(행정기관의 장)에게 달려있는 위원회를 말하는데, 이는 행정기관의 장에게 전문적인 조언을 하거나 대립되는 이해의 조정 또는 다수의 행정기관 상호간의 협의기구로서의 역할을 수행하며, 국가중요정책에 관한 자문위원회는 법률로 설치하는 사례도 있으나(예컨대 국가안전보장회의 민주평화통일자문회의 또는 국민경제자문회의 등) 대부분 정부조직법 제5조에 근거하여 대통령령으로 설치되거나 지방자치법에 근거하여 조례로 설치되고 있음. ○이 사안에서 문제된 공공주택분쟁조정위원회는 대통령령인 공동주택관리령 제9조의2에 근거하여 시장 등 지방자치단체장의 공동주택 등의 관리와 관련된 분쟁의 조정에 관한 자문에 응하게 하기 위하여 구성 운영되는 것으로서 대통령령에서는 구성근거만을 규정하고 실제 구성은 당해 지방자치단체의 조례에 의하도록 하였는 바, 문언으로 보거나 설치근거인 법규형식에 비추어 볼 때 자문위원회에 해당함이 확실하다고 하겠음. ○그런데 △△자치구 조례안을 보면 위원회가 구청장에 대한 자문기능을 수행한다는 점은 조례안 제4조에서 각종 분쟁을 자문 조정 의결한다고 규정한 것과 동조 제6호에서 구청장이 조정사항을 부의할 수 있도록 규정한 것이 있을 뿐이고, 동조에서 조정 의결 한다라는 표현을 사용하여 의결기관인 것처럼 규정한 것, 제9조에서 분쟁조정신청도 구청장에게 하는 것이 아니라 위원회에 직접 신청할 수 있고 조정의결서의 통보도 위원회가 직접 당사자에게 통보하도록 한 것, 제11조에서 위원장이 직접 조정신청을 반려할 수 있도록 한 것 등에서 알 수 있듯이 구청장을 거치지 아니하고 직접 신청인 내지 당사자에게 위원회의 의사를 표시할 수 있게 함으로써 의결기관적 성격을 나타내고 있음. ○또한 제8조에서 위원의 제척에 관한 규정을 둔 것, 제10조에서 관계서류 열람권과 공동주택 출입 조사권을 규정하고 출석요구통지를 하게 한 것, 제12조에서 조정내용의 성실이행의무를 부여한 것, 제13조에서 비용부담 및 예치에 관한 규정을 둔 것, 제15조에서 비밀준수의무를 규정한 것 등은 동 위원회가 언론중재위원회 등 법률에 의하여 설치된 위원회와 유사한 기능을 수행하도록 하여 의결기관적 성격을 나타내고 있는 바, 이 가운데 제10조는 입법사항에 해당하고, 제12조는 쌍방 당사자의 자발적 동의 없이 조정결정에 강제력을 부여한 것처럼 보여 헌법상 재판을 받을 권리를 제약하는 것으로서 그 효력을 인정할 수 없으며, 제15조의 비밀준수의무는 위반에 대한 제재수단이 없다는 점에서 조례의 입법한계를 벗어난 규정들이라 할 수 있음. ○이와같은 점에서 볼 때 위 조례안은 상위법령인 공동주택관리령의 취지에 어긋나 법령의 범위안에서 조례를 제정할 수 있도록 한 지방자치법 제15조에 위배되며, 입법체계를 교란시키는 결과를 초래하고 있다고 판단되기 때문에 재의요구대상이 된다고 판단됨. ○△△자치구의회에서 이러한 조례안을 의결한 것은 지방의회의 조례입법권을 확대하려는 일반적 경향을 나타낸 것이라 이해되지만 우리 헌법 및 지방자치법에서는 조례입법권을 상당히 제한적으로 인정하고 있다는 점을 잊어서는 안된다고 봄. ○반면 ○○광역시에서 마련한 표준조례안은 위원회의 기능을 심의기능으로 국한시켜 구청장에 대한 자문기관으로서의 성격을 살리고 위원회의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항만을 규정함으로써 상위법령의 취지에 부합된다고 하겠음. ○입법론적으로 볼 때 현행 공동주택관리령 제9조의2에도 문제점이 있다고 하겠는 바, 공동주택 관련분쟁은 지방자치단체장이 직접 조정하는 것보다는 관계전문가등이 중지를 모아 분쟁당사자 쌍방의 이해관계를 조정하도록 하는 것이 보다 효율적이라고 볼 때, 동조 제1항은 시 군 자치구는 공동주택등의 관리와 관련된 분쟁을 조정하기 위하여 분쟁조정위원회를 구성 운영할 수 있다 라는 내용으로 개정할 필요가 있다고 하겠음. ○이때 분쟁조정위원회는 의결위원회로서의 성격을 갖는 것이지만 이 경우에도 그 의결사항에 구속력을 부여하는 것은 분쟁조정제도의 성격상 분쟁당사자 쌍방이 조정결정을 수락한 경우에만 가능하다는 점에서 일반적인 의결위원회와는 구별된다고 할 것임.