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차 례 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 행정청의 규칙에 대한 법원의 인용기준 1. Skidmore 기준 2. Chevron 기준 Ⅲ. Chevron 판결 후 : 일관성 없는 기준적용 1.Equal Employment Opportunity Commission v. Arabian American Oil Co. 사건 2.NationsBank of N.C., N.A. v. Variable Annuity Life Ins. Co. 사건 Ⅳ.문제의 해소:United States v. Mead Corp. 사건 1. 사건의 내용과 하급심의 판단 2. 연방 대법원의 판단 3. Mead 판결의 취지 Ⅴ.Mead 판결 후의 연방법원의 판례 동향 1. 연방 대법원의 판결 2. 연방 항소법원의 판결 Ⅵ. 맺는 말 非立法的 規則 (Nonlegislative Rule)의 效力에 관한 美國 聯邦法院의 司法審査 이강섭(법제처 정책홍보담당관) I. 머리말 1)Charles H. Koch, Administrative Law and Practice § 11.20(2d ed. 1997). 1) 비입법적 규칙을 해석규칙(Interpretative Rules)과 정책지침(Statements of Policy)의 두 유형으로 나누고 있는 학자도 있다. 예컨대, William Funk, Interpretive Rules Symposium: A Primer on Non- legislative Rules, 53 ADMIN. L. REV. 1321(2001). 3)William F. Fox, Jr. Understanding Administrative Law § 7.09(4th ed. 2000). 4)William Funk, Administrative Law Discussion Forum: When Is A “Rule” A Regulation Marking A Clear Line Between Nonlegislative Rules and Legislative Rules, 54 ADMIN. L. REV. 659, 659 (2002). 5)Jame Hunnicutt, Another Reason to Reform the Federal Regulatory System: Agencies’ Treating Nonlegislative Rules as Binding Law, 41 B.C.L. Rev. 153, 154(1999). 6)Melanie Walker, Congressional Intent and Deference to Agency Interpretation of Regulations, 66 U. Chi. L. Rev. 1341, 1370(1999) 7)정수부, 행정입법에 관한 연구(1998, 동국대학교 법학박사학위 논문), 145쪽 참조 8)Russell L. Weaver, The Undervalued Nonlegislative Rule, 54 ADMIN. L. REV. 872 (2002). 9)이 글에서 논의의 주 대상으로 삼는 비입법적 규칙은 우리의 조직규칙이나 근무규칙 등 등 행정기관 내부의 사항을 규율하는 것이 아닌 법규해석적 행정규칙 또는 재량준칙 등의 행위통제적 규칙이다. 이들의 구분에 관하여는, 박윤흔, 최신행정법강의(상), 263쪽 이하 참조 10)조용헌, 미국 연방행정절차법에 관한 연구 (1991, 중앙대학교 법학박사학위 논문), 152쪽 참조 현대 행정의 주요 특징 중 하나인 입법에 있어서 행정부의 역할 증대는 미국에서도 예외는 아니어서 행정청에 의해서 만들어지는 규칙(Rule)이 정책 집행에 있어서 커다란 역할을 하고 있다. 그런데, 미국 행정법에서는 종래 입법적 규칙(Legislative Rule)과 비입법적 규칙(Nonlegislative Rule)을 구분하고 있다. 양자의 구별에 관하여 정치한 이론은 없다. 미국 연방 행정절차법(A.P.A.) 제551조는 규칙(Rule)의 정의조항만을 두고 있을 뿐 양자의 구분기준에 관하여는 침묵하고 있다. 사실, 행정청이 제정하는 이 두 종류의 규칙을 어떻게 구분할 것인지는 행정법 분야에서 가장 난해한 주제중의 하나라고 보는 견해가 있을 정도이다. 비록 이러한 실정이기는 하지만 이 두 규칙의 구분이 필요하다는 점에 있어서 학자들은 의견의 일치를 보고 있는 것으로 보인다. 일반적으로 학자들에게 받아들여지고 있는 설명에 따르면, 입법적 규칙은 법규로서의 효력(force of law)이 있는데 반하여 비입법적 규칙은 그렇지 않다고 한다. 행정청이 입법적 규칙을 제정하기 위해서는 해당 규칙을 제정할 수 있도록 하는 명시적인 위임근거가 법령에 있어야 하며, 행정절차법에서 명시하고 있는 절차적 요건을 갖추어야 한다. 하지만, 행정절차법은 비입법적 규칙에 대하여는 이러한 요건의 적용을 배제하는 예외를 인정하고 있다. 따라서, 행정청의 비입법적 규칙 제정은 법령의 위임근거 없이, 또한 절차적 제한 없이 가능하다고 한다. 이상의 논의에 관하여 굳이 우리의 경우와 비교를 한다면 입법적 규칙은 행정입법 중 법규의 성질을 가지는 법규명령에 가까운 것으로, 비입법적 규칙은 일반적으로 법규성이 부정되는 행정규칙에 가까운 것으로 볼 수 있지 않을까 생각한다. 이처럼 동일한 구분으로 나눌 수 없는 것은 우리나라에서 통상 행정규칙이라고 불리는 것보다 비입법적 규칙이 포괄하는 범위가 넓기 때문이다. 즉, 뒤에서 관련 판례를 검토하면서 구체적으로 언급되겠지만 비입법적 규칙에는 일반적, 추상적인 사항을 정하고 있는 업무편람, 해석지침 등은 물론이고, 우리나라에서 통상 행정규칙으로 보지 않는 형식, 예컨대, 개별 민원인의 질의에 대한 해당 행정청의 의견회신문서, 더 나아가 보도자료 까지도 포함된다. 비입법적 규칙을 나타내는 표현을 보더라도 이를 알 수 있는데, 예를 들어 rule, ruling, interpretation, release, advisory opinion, adjudicative opinion, advisory letter, guide, guideline, office memorandum, handbook 등 다양하다. 우리나라에서 행정규칙의 성질에 대한 논의를 살펴보면, 먼저, 일부 행정규칙에 대하여 직접적 외부적 효력을 인정하는 법규설과 평등원칙 등을 매개로 하여 간접적 사실적 효력만을 긍정하는 비법규설로 나뉘어 있다고 볼 수 있다. 판례의 경우는 일반적으로 법규성을 부정하고 있다. 그렇다면, 미국의 경우는 어떠한가 즉, 우리의 행정규칙과 유사한 비입법적 규칙의 효력에 관한 문제를 말한다. 위에서 설명한 바와 같이 그 구분에 관하여 학자들은 이미 비입법적 규칙의 개념을 통하여 법규로서의 효력이 없는 것으로 정의하고 있으므로 논의의 실익이 없을 것이나 법원의 태도는 이와는 조금 다르다. 이에 대한 미국 연방법원의 판례를 통하여 비입법적 규칙에 대한 사법심사 동향을 알아보는 것이 이 글의 목적이다. 결론부터 말하자면, 미국 법원은 비입법적 규칙을 전적으로 배제하지 않고 일정한 상황아래에서는 해당 규칙을 유효한 것으로 수용 (defer)하여 실제적인 의미에서의 규범력을 인정하는 태도를 취하고 있다. 11)김용성, 행정규칙에 대한 사법심사에 관한 고찰(2001년, 원광대학교 법학석사학위 논문), 49-65쪽 참조. 우리나라 학자들의 주장을 총망라하여 정리해 놓았다. 12)이는 defer를 우리 말로 옮긴 것인데 이 글에서는 인용, 존중, 수용 등으로 번역하였음을 일러둔다. 13)법적인 의미에서의 규범력과 구별된다는 의미이다. 14)William Funk, Legislating for Nonlegislative Rules, 56 ADMIN. L. REV. 1030 (2004) 참조 15)467 U.S. 837(1984). Christensen, Mead 16)Russell L. Weaver, The Emperor Has No Clothes: and Dual Deference Standards, 54 ADMIN. L. REV. 174(2002). 17)533 U.S. 218(2001) 1984년도에 미국 연방대법원은 Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. 판결에서 행정청이 규칙을 제정하여 그 소관 법령을 어떻게 해석해야 하는지를 정한 경우 이를 유효한 것으로 보아야 하는지를 판단하였다. 이 때 법원이 해석의 유효여부를 분석하기 위한 틀로서 선보인 것이 유명한 2단계 분석론(two- step analysis)이다. 이에 따르면 만일 법령의 내용이 모호한(ambiguous) 경우 법원은 해당 법령을 집행하는 행정청의 합리적인(reasonable) 법령해석을 받아들여야 한다고 한다. Chevron 사건의 대상은 입법적 규칙이었다. Chevron 판결이 규칙을 통하여 행한 행정청의 법령해석을 수용한 논거는 해당 규칙이 법률에서 행정청에 부여한 수권에 따른 입법적 규칙이라는 점이 고려된 것이기는 했지만 판결내용 그 자체는 2단계 분석론의 적용을 반드시 입법적 규칙에만 한정하지는 않았다. 따라서 비입법적 규칙에 대해서도 Chevron 판결의 적용가능성이 열려있었다. 그러나 Chevron 판결이 나온 후에 비입법적 규칙을 심리대상으로 한 대법원의 판결에는 일관성이 없었다. 어떤 때에는 수권이 없는 비입법적 규칙에 대해서도 Chevron 취지에 따라 이를 인용한 반면, 또 다른 경우에는 이를 배척하였다. 그러던 중 마침내 2001년에 연방 대법원은 United States v. Mead Corp.사건에서 이 논란 많던 이슈를 해결하였는데, 그 판결의 요지는 이렇다. 즉, 비입법적 규칙에 대하여는 입법적 규칙에 대하여 법원이 Chevron 판결에서 인정한 것과 같이 전적으로 이를 수용할 수는 없으나, 그 대신, 개별적인 사건별로 Skidmore v. Swift & Co. 사건을 통하여 제시되었던 기준에 따라 법원이 해당 규정을 해석할 때 행정청의 해석을(따라서 해당 비입법적 규칙을) 수용할 수 있다는 것이다. 18)323 U.S. 134(1944) 19)Chevron 판결에 따라 행정청의 의사를 존중하는 법원의 태도를 strong deference로, Skidmore 판결에 따른 존중을 weak deference라고 부르기도 한다. 20)학자에 따라서는 Chevron 기준에 따른 인용과 Skidmore 기준에 따른 수용(또는 존중) 사이에 실질적인 차이점이 없다고 주장한다. 그것은 실제 판결을 함에 있어 법원이 엄격하게 두 기준을 적용하고 있는 것은 아니라는 것인데, 예컨대 Chevron 기준이 매우 일관성 없이 적용되고 있는바, Chevron 기준에 부합하는 행정청의 해석을 배척하는 사례가 빈번하다는 것이다. Russell L. Weaver, An APA Provision on Nonlegislative Rules 56 ADMIN. L. REV. 1179(2004) 참조 21)Alfred C. Aman, Jr. et al, Administrative Law, (2d ed. 2001), 503쪽 이 글에서는 먼저 Skidmore 판결과 Chevron 판결을 통하여 연방대법원이 행정청이 제정한 규칙에 적용하는 두 가지의 수용기준에 대해서 알아보고, 비입법적 규칙의 효력에 대한 일관적이지 못한 법원의 Chevron 기준의 적용사례를 살펴본다. 그런 후에 비입법적 규칙의 효력에 대한 그 간의 논란을 종결시킨 Mead 판결의 내용을 알아본 뒤 Mead 판결 후에 나왔던 대법원과 항소법원의 판결을 통해 동 기준의 적용사례를 살펴보기로 한다. Ⅱ. 행정청의 규칙에 대한 법원의 인용기준 : Skidmore 기준과 Chevron 기준 앞서 본 바와 같이 미국 연방 대법원은 Skidmore 판결과 Chevron 판결을 통해 행정청이 제정한 규칙에 대한 두 가지 다른 인용기준을 발전시켜왔다. 1. Skidmore 기준 (1) 사건의 개요 Skidmore 사건에서 대법원은 근로기준법 (Fair Labor Standards Act) 관련 규정을 해석하기 위해 장관이 비입법적 규칙의 양태로 발령한 지침의 효력을 판단하였다. 이 사건의 사실관계는 다음과 같다. 7명의 근로자가 초과근무에 대한 보상을 요구하는 소송을 제기하였다. 회사의 소방시설을 관리하는 업무를 담당하던 원고들은 일주일에 3, 4일을 야간에 회사에 대기하면서 다른 아무런 일을 하지 않은 채 단지 화재경보가 울리는 경우 필요한 조치를 하는 업무만을 담당하고 있었다. 이 사건의 쟁점은 이러한 업무에 소요된 시간이 동법에 따라서 초과근무수당을 지급해야 할 대상인지 여부였다. (2) 법원의 판단 22)원문은 다음과 같다. “The weight placed upon nonlegislative rules would: “depend upon the thoroughness evident in its consideration, the validity of its reasoning, its consistency with earlier and later pronouncement, and all those factors which give it power to persuade, if lacking power to control.”” 23)Paul A. Dame, Stare Decisis, Chevron, And Skidmore: Do Administrative Agencies Have the Power to Overrule Courts , 44 Wm and Mary L. Rev. 405, 425(2002). 24)Chevron 판결에 대한 비판을 소개한 것은, 백윤기, 미국 행정소송상의 엄격심사원리에 관한 연구 (1995, 서울대학교 법학박사학위 논문), 118쪽 이하 참조 법원은 의회가 근로기준법을 제정함에 있어서 장관으로 하여금 사실관계를 확정하고 특정한 사안이 동법의 적용대상이 되는지 여부를 결정하도록 하지는 않았다는 점을 우선 인정한 다음, 그렇지만 동법이 장관에 대하여 위법행위를 예방하도록 하는 등의 여러 가지 의무를 부과하고 있다는 점에 주목했다. 즉, 장관은 업무편람이나 비공식적인 재결(informal ruling)의 형태로 동법을 집행함에 있어 필요한 행정청의 견해를 표명하고 있었다. 물론 이러한 문건들은 법적 구속력이 없는 것이었으나 법원은 그럼에도 불구하고 장관이 보유하고 있는 관련 정보의 수준이나 조사의 범위, 전문지식 등이 특정한 사건에 한정해서만 이러한 내용들을 알 수 있을 뿐인 법관들보다 더 주도적인 위치에 있음을 인정했다. 법원은 이와 같은 점을 근거로 결론내리기를, 비록 이 건에 있어서 장관의 재결이나 해석이 법원을 구속하지는 않지만 법원은 이를 존중해야(defer)한다고 판시했다. 이처럼 존중 또는 수용을 하는데 있어서 법원이 판단하고 결정해야 할 비입법적 규칙의 중요도수준(wight)은 “고려해야 할 요소들을 얼마만큼 참작했는지, 논리가 유효한지, 종전의 규칙에서 밝힌 내용과의 일관성은 있는지와 그 밖에 이 규칙에 대하여 다른 모든 것을 배제할 정도는 아니더라도 설득력을 부여할 수 있는 모든 요건들에 의해 결정될 것”이라고 법원은 설시했다. 요컨대 Skimore 사건을 통하여 미국 연방대법원은 비입법적 규칙에 대한 판단을 하는 경우 개별 사건별로 행정청이 해당 규칙에 대하여 얼마나 설득력 있게 위와 같은 점을 입증할 수 있는지 여부에 따라서 규칙에 대한 인용여부를 결정하라는 의견을 나타낸 것이라고 할 수 있다. 2. Chevron 기준 (1) 사건의 개요 1984년에 연방대법원은 Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council 사건을 심리했는데, 아마도 이 사건은 미국행정법 분야에서 가장 중요한 판결 중의 하나라고 할 수 있을 것이다. 이 사건에서는 대기환경보전법(Clean Air Act)의 애매모호한 조항을 명확히 하기 위하여 규칙을 제정하여 해석을 시도한 환경부의 법해석을 법원이 수용하여야 하는지가 쟁점이었다. 동법에서는 고정적인 대기오염 발생시설(stationary sources of air pollution)을 규제하는 하나의 방법으로 환경부로부터 허가를 받은 경우에만 이러한 시설의 설치가 가능하도록 규정하고 있었다. 그런데 전체 시설이 여러 개의 오염발생시설로 구성되어 있을 경우 전체 시설을 대상으로 허가 기준을 적용할 것인지 아니면 개개의 단일 시설별로 허가 기준을 적용해야 할 것인지가 문제가 되었다. 이에 대하여 환경부는 규칙을 제정하여 전체 시설의 오염발생 총량이 기준치 이하이기만 하면 비록 개별 시설물의 오염발생량이 허용치를 초과하더라도 허가를 내 주도록 하였다. (2) 법원의 판단 위와 같은 환경부의 해석 지침에 대하여 D.C. 지역 연방 항소법원은 무효라고 판시하였다. 법원은, 동법이 고정적인 대기오염 발생시설에 대한 정의조항을 두지 않았고, 이에 대한 답을 줄 의회심사과정의 자료도 존재하지 않으므로 환경부의 해석은 선례나 동법의 전체적인 입법취지에서 볼 때 인정할 수 없다는 것이다. 그러나 연방 대법원은 위와 같은 항소법원의 판결을 파기하였다. 대법원은, 환경부의 해석은 동법의 여러 관계 조항의 구조를 적절하게 판단한 결과에 따라 행해진 것이므로 적법하다고 판단하였다. 대법원의 판단은, 만일 의회가 이러한 쟁점을 입법을 통해 다루지 않았다면, 법원은 행정청의 해석이 관계 법령에 비추어 적법한 지에 대하여 답해야만 한다고 보았다. 이 경우 법원은 두 단계의 분석을 거쳐야만 하는데, 그 첫 번째 단계로는 의회가 쟁점에 대한 답을 주었는지 여부를 판단하게 된다. 만일 의회의 정책의도가 분명하다면 이를 직접 적용하면 되므로 더 이상의 문제는 존재하지 않을 것이다. 즉, 행정청과 사법부는 그러한 의회의 정책의도를 존중해야 한다. 두 번째 단계로서, 의회의 정책의도가 명백하지 않은 경우이다. 이 경우 사법부는 그 자신의 해석을 강요할 수는 없으며, 우선 행정청의 해석이 허용할 수 있는 해석구조에 바탕을 둔 것인지를 판단해야 한다는 것이다. 요컨대, 관련 법 조항이 아예 없거나 있더라도 모호하게 규정되어 있다면 법원은 행정청의 합리적인 해석을 존중하고 이를 수용해야 한다는 것이다. 다만, 행정청의 해석이 자의적이거나 일관성 없이 자주 바뀌거나 명백히 해당 조항과 배치되는 경우에는 이를 인정하지 않아야 한다고 하였다. 이러한 이유에 따라 Chevron 사건을 심리한 대법원은 환경부가 규칙제정을 통하여 행한 법령해석을 타당한 것으로 인용하였다. Ⅲ. Chevron 판결 후 : 일관성이 없는 Chevron 기준의 적용 Chevron 판결 후 비입법적 규칙에 대하여 어떤 기준을 적용할 것인가에 대한 연방대법원의 판결에서는 일관성을 발견할 수 없다. 때로 대법원은 법령의 위임이 없이 제정된 비입법적 규칙에 대하여 Chev- ron 기준을 적용하여 인용판결을 내리기도 했지만, 또 다른 때에는 Chevron 기준을 적용하지 않았다. 상반되는 두 개의 판결을 살펴보기로 한다. 1.Equal Employment Opportunity Com- mission v. Arabian American Oil Co. 사건 (1) 사건 개요 25)499 U.S. 244(1991) 26)513 U.S. 251(1995) 이 사건에서 대법원은 Chevron 기준에 대한 고려 없이 Skidmore 기준이 적용되는지 여부만을 판단하였다. 사건개요는 다음과 같다. 레바논에서 태어났으나 미국시민권을 획득한 후 사우디아라비아에서 근무하던 중 해고당한 자가 회사를 상대로 소송을 제기하면서 자신이 종교 및 인종 때문에 차별을 당해왔고 또 해고이유도 그 때문이라고 주장했다. 이 소송의 쟁점은 인권법(Civil Rights Act) 제7장의 규정이 미국 밖(이 사건의 경우 사우디아라비아)에서 적용되는지 여부였다. 동 규정의 관련 부처인 고용기회균등위원회(E.E.O.C.)가 비입법적 규칙의 형태로 제정한 지침(guideline)에서 밝힌 바와는 반대로, 회사측에서는 동법이 미국 밖에서는 적용되지 않는 것으로 보아야 한다고 주장하였다. 그러나 E.E.O.C.는 자신들이 동 규정의 집행을 책임지고 있는 연방행정기구로서 일관되게 미국 외에서도 적용된다는 해석을 하고 있었으므로 법원이 이를 수용해야 한다고 주장했다. (2) 법원의 판단 대법원은 회사측의 손을 들어주었는데, 그 이유는 관련 법 조항이 해외에서도 적용된다는 의회의 명시적인 입법의도가 없다는 점이었다. 즉, 유사한 다른 입법사례에서는 의회가 명시적으로 해외에서의 법률적용 여부에 관한 문제를 다룬 점으로 미루어 볼 때 이 건의 경우 그러한 검토가 입법과정에서 없었다는 것은 국외에서의 적용 가능성을 아예 고려하지 않았다는 것이다. 법원은 한편 비입법적 규칙으로 행해진 E.E.O.C.의 해석을 얼만큼 존중해야 하는 지를 언급했는데, 이 건의 경우 의회의 명확한 위임이 없었으므로 존중의 수준은 E.E.O.C.의 해석이 얼마나 Skidmore 판결에서 말하는 설득력이 있는가에 달려있다는 판단을 내렸다. 이에 대한 답으로 법원은 E.E.O.C.의 해석은 인권법의 법문과도 맞지 아니하고 집행의 현실에도 맞지 않기 때문에 설득력이 없다고 결론지었다. 2. NationsBank of N.C., N.A. v. Variable Annuity Life Ins. Co. 사건 (1) 사건 개요 위의 사건에서와는 달리 이 사건에서는 비입법적 규칙에 대하여 Chevron 기준을 적용하여 행정청의 해석을 인용하였다. 문제가 된 것은 민원인에게 보낸 의견서 (opinion letter)를 통한 국립은행법(National Bank Act)의 해석이었다. 미국 재무부 산하의 국립은행을 감독하는 통화감독관(Comp- troller of the Currency)이 NationsBank의 허가신청을 받아들였는데 그 신청내용은 NationsBank의 자회사를 대리인으로 하여 연금상품 판매를 할 수 있도록 허용해 달라는 것이었다. 그러자 기왕에 연금상품 판매를 취급하고 있던 Variable Annuity 생명보험사는 소송을 제기하여 통화감독관의 결정은 국립은행법 위반이라고 주장하였다. 이 사건의 쟁점은 동법상 두 조항의 해석이었는데, 제24-7조는 NationsBank가 “금융업을 수행하는데 있어서 필요한 부수적인 (incidental) 권한”을 보유한다고 규정하면서 그 부수적인 권한에 각종 재정적 투자수단(financial investment instruments)의 중개 등 5개 분야를 언급하고 있었다. 한편, 제92조는 NationsBank로 하여금 인구 5천명을 넘는 지역에서는 보험(insur- ance) 판매를 할 수 없다고 규정하였다. 이 조항들을 해석함에 있어 통화감독관은 제24-7조에 따라서 연금판매를 금융업 수행에 부수적인 사업으로 보아 허가를 한 것이다. 그러나 Variable Annuity사는 이러한 해석이 의회의 입법의도에 배치되는 것이라고 주장하면서 그 이유로 제24-7조에 부수적인 권한으로 규정되어 있는 5개 분야에 연금판매 업무가 명시적으로 포함되어 있지 않음을 들었다. 그러나 통화감독관은 이 조항이 예시적인 것에 불과하다고 주장하였다. 또한 제92조의 해석도 서로 상반되었는데, Variable Annity사는 연금상품(an- nuities)이 보험(insurance)에 해당되므로 통화감독관의 처분은 제92조 위반이라고 한 반면, 통화감독관은 연금상품을 보험이 아닌 제24-7조에 의하여 보유하고 있는 부수적인 권한에 포함되는 투자수단의 하나라고 보았다. (2) 법원의 판단 연방대법원은 통화감독관의 해석이 합리적이라고 결론을 내렸다. 대법원은 판결문에서 통화감독관이 국립은행법의 집행을 책임지고 있는 행정기관으로서 제24-7조에서 말하고 있는 금융업 수행이 무엇인지를 결정하여야 하는 주도적인 위치에 있다고 보았다. 대법원은 Chervron 사건을 참고판례로 언급하면서 사법부는 법령이 특정 이슈에 대하여 침묵하고 있거나 모호하게 표현되어 있을 경우 그 법령의 집행을 책임지고 있는 행정기관의 해석과 판단이 합리적(reasonable)인지 여부를 살펴본 후 합리적이라는 결론을 내리게 되면 그 해석을 종국적인(controlling) 것으로 받아들여야 한다고 설시했다. 결국 이 사건에서 통화감독관의 해석이 합리적이기 때문에 그가 비입법적 규칙의 하나인 의견서를 통해 내린 해석을 법원은 수용해야 한다고 결론지었다. Ⅳ. 문제의 해소 : United States v. Mead Corp. 사건 27)United States v. Mead Corp. 판결이 있기 1년쯤 전에 선고된 Christensen v. Harris County 사건 (529 U.S. 576) 에서도 대법원은 비입법적 규칙에 대하여 Chevron 기준에 의한 인용이 적절하지 못하며, 다만, Skidmore 판결에 따라서 존중(respect) 받을 수 있을 뿐이라는 의견을 제시했었다. 그러나, 그 판결에서는 Skidmore 취지를 어떻게 적용하여야 하는지에 대한 주제를 별도로 다루지 않았고, 이 의문점은 Mead 판결에 의해서 최종적으로 해결된다. Christensen 판결의 취지에 대해서는 위의 각주 13 및 John F. Coverdale, Chevron’s Reduced Domain: Judicial Review of Treasury Regulations and Revenue Rulings After Mead. 55 ADMIN. L. REV. 39(2003), 그리고 Randolph J. May, Ruling Without Real Rules, 53 ADMIN. L. REV. 1303(2001). 참조. 이처럼 Chevron 판결이 발표된 후 비입법적 규칙을 어떻게 다루어야 하는지에 대한 혼란이 계속되던 중 2001년에 대법원의 Mead 판결로 이 문제가 해결되었다. 결론부터 말하면, 이 판결에서 대법원은 비입법적 규칙에 대하여 Chevron 판결에서와 같은 전적인 인용을 할 수는 없으며, 다만, Skidmore 판결에서 제시된 기준에 따라서 행정청이 제정한 비입법적 규칙의 설득력(persuasiveness) 수준에 따라 수용여부를 결정할 수 있다고 판결하였다. 1. 사건의 내용과 하급심의 판단 이 소송은 문구용품인 바인더를 수입하는 Mead사에 의해 제기되었다. 관세청은 이 바인더를 당초에는 면세품목으로 분류했다가 민원인에 대한 결정문 서신(ruling letter)을 통하여 관세적용 품목으로 재분류하였다. 이 ruling letter는 전형적인 비입법적 규칙이었다. 왜냐하면 입법예고 절차를 거치지 아니했을 뿐만 아니라 그 효력에 있어서도 이 서신을 받은 사람에게만 적용된다는 점에서 법규로서의 효력도 없기 때문이다. 1심인 국제관세 법원은 본안판단을 하기에 앞서 쟁점이 없다는 이유를 들어 관세청의 손을 들어 주었다. Mead사는 항소법원에 항소했고 항소법원은 1심의 판결을 뒤집었다. 그 이유로 든 것은 이 결정문서신이 Chevron 기준의 적용을 받을 수 없다는 것이었는데, 그것은 A.P.A.에서 정한 입법예고와 의견제출의 절차를 거치지 않았고, 법규로서의 효력을 갖지 않을 뿐 아니라 특정한 개인에게 보낸 서신으로서 수입업자 일반의 권리와 의무에 관하여 의견을 주려고 한 것이 아니었기 때문이란 점이었다. 이러한 이유로 항소법원은 이 서신에 대하여 아무런 효력을 인정하지 않았다. 2. 연방대법원의 판단 대법원은 이 사건을 통하여 법원이 행정청의 규칙을 어느 정도 존중하여 수용할지에 대한 기준을 제시하고자 했다. 즉, 만일 의회가 명시적이거나 묵시적으로 특정한 사안에 대하여 행정청이 법규성을 부여받아 일정한 행위를 하도록 예정했다는 점을 분명히 하고, 더 나아가 행정청의 견해가 합리적(reasonable) 이라면 법원은 반드시 그에 대하여 Chevron 기준에 따라 인용을 해야 하는 바 이 건 서신은 다음과 같은 이유로 이러한 Chevron 기준을 적용받을 수 없다고 판시했다. 첫째, 관세청으로 하여금 관세분류를 법규의 형태로 결정, 행사하도록 하는 의회의 명확한 위임이 없었다. 둘째, 일반 국민으로부터의 의견제출 절차를 거치지 않았다. 셋째, 서신의 효력이 제3자를 구속하지 않는다. 그러나, 대법원은 이 건 서신의 경우 Chevron 기준을 적용하여 이를 유효한 것으로 인정할 수는 없지만 그것이 법원으로부터 아무런 의미부여를 못 받는다는 의미는 아니라고 설명한 후 Chevron 판결이 Skidmore 판결을 폐기한 것은 아니기 때문에 행정청의 해석은 Skid- more 판결의 취지에 따라서 그 형태 여하에 불문하고 당해 해석에 설득력(power to persuade)을 불어넣어 주는 여러 가지 요소에 따라서 일정한 경우에는 사법부가 이를 존중할 수 있다고 판시했다. 대법원은 이 건 서신에는 그 근저에 존재하는 규제의 틀(regulatory scheme)이 매우 구체적일 뿐만 아니라, 관세청의 특화된 전문성이 이 건 사안의 해결에 적합하기 때문에 Skidmore 판결을 적용할 여지가 있다고 보았다. 결론적으로 대법원은 이 건 서신이 그와 같은 해석에 이르게 한 검토의 완결정도, 논리성과 전문성, 이전의 해석과의 일관성 그 밖의 요소에 따라 결정되는 설득력의 정도에 따라 존중받을 여지가 있다고 판시했다. 3. Mead 판결의 취지 Christensen, Mead 28)Mead 판결내용에 대한 비판은, Russell L. Weaver, The Emperor Has No Clothes: and Dual Deference Standards, 54 ADMIN. L. REV. 174(2002). 참조 29)44 Wm and Mary L. Rev, 427쪽 참조 Mead 사건의 쟁점은 민원인 개인에게 발송된 관세분류 결정서신에 대하여 사법부가 그 내용을 유효하다고 수용해야 하는지 여부였다. 대법원은 이에 대하여 Skidmore 판결의 유효성을 재확인하면서 비입법적 규칙에 부여되는 인용의 기준을 제시한 것이다. 우선, 법원은 Chevron 판결이 그 보다 앞서 나온 Skidmor 판결을 폐기할 것인지 여부에 대하여 아무런 언급을 하지 않았다는 점을 지적했다. 따라서 Mead 법원은 Skidmore 기준이 Chevron 기준과는 구별되는 별개의 인용개념이라고 판시했다. 또한 Mead 판결은 비록 비입법적 규칙이 Chevron 기준에 따라 법원으로부터 인용될 수는 없지만 그 설득력의 정도에 따라서 Skidmore 기준에 따른 고려와 수용의 대상이 될 수 있다고 보았다. 두 번째로 Mead 판결은 다음과 같은 것이 사법부가 비입법적 규칙에 대하여 수용여부를 결정하는데에 고려요소가 된다고 판시했다. 즉, 법원은, 행정청이 행한 검토가 완전했는지, 논리적인지, 행정청의 전문지식이 요구되는 사안인지, 이전의 해석과 일관성이 있는지, 그리고 그 밖에 설득력을 더해 주는 요소를 검토해야 한다고 판시했다. 이는 원래의 Skidmore 판결에 포함되어 있는 요소와 문언의 차이만 약간 있을 뿐 기본적으로 동일한 내용이라고 볼 수 있다. 30)155 L. Ed. 2d 615 31)123 S. Ct. 1017 Ⅴ.Mead 판결 후의 연방법원의 판례 동향 여기에서는 Mead 판결후 연방법원, 구체적으로 대법원과 항소법원이 동 판결문에서 제시된 기준을 실제로 어떻게 적용하고 있는지를 알아보기로 한다. 1. 연방대법원의 판결 Mead 판결이 나오고 그리 많은 시간이 흐르지 않았기 때문에 Mead를 적용하고 있는 사례가 많이 축적되어 있지는 않다. 1)Clackamas Gastroenterology Assocs., P.C. v. Wells(2003) 한 병원의 경리직원이 해당 병원을 상대로 자신이 장애인법(Americans with Dis- abilities Act)에 위반하는 차별대우를 받았다고 주장하며 소송을 제기하였다. 동 법률에 따르면, 근로자의 수가 14인 이하의 소규모 병원은 그 적용대상에서 제외된다. 병원측은 근로자의 수가 14인이 넘지 않기 때문에 이 법의 적용예외에 해당한다고 주장하였다. 쟁점은 병원의 지분을 갖고 있으면서 이사로 활동하고 있는 4인의 의사를 근로자로 보아야 하는 지였다. 이들은 의료행위를 하면서 경영에도 참여하고 있었다. 대법원은 장애인법이 근로자의 개념을 정의하고 있지 않은 점을 인정한 후 이 법의 집행을 책임지고 있는 E.E.O.C.에서 제정한 업무지침에 주목했다. 법원은 이 지침이 비입법적 규칙으로서 법규성이 없기에 Chev- ron 기준에 따라서 인용할 수는 없다고 판시한 후, Skidmore 판결을 인용하면서 동 위원회의 업무지침은 축적된 업무경험과 풍부한 정보에 바탕을 둔 것이기 때문에 법원을 설득하기에 충분하므로 동 업무지침에 따른 위원회의 해석을 수용하여 동 사건을 판단한다고 결론지었다. 2) Washington State Dep't of Soc. & Health Servs. v. Guardianship Estate of Keffeler(2003) 32)536 U.S. 101 33)540 U.S. 581 워싱턴주 주정부는 부모 등 친권자나 대리인이 없는 어린이들에 대한 보호시책을 펴면서 이에 소요되는 비용의 일부를 어린이들에게 지급되는 사회보장지급금을 이들의 대리인으로서 수령하여 충당하였다. 몇몇의 보호대상 어린이들이 주정부를 상대로 소를 제기하면서 정부의 비용 충당관행은 사회보장법(Social Security Act) 위반이라고 주장하였다. 동법에 따르면 사회보장지급금은 강제집행, 압류, 가압류 기타의 법정 절차에 대한 적용예외가 된다. 이러한 적용예외 조항중 원고들의 주장이 강제집행, 압류, 가압류에 대한 것이 아니기 때문에 결론적으로 이 사건의 쟁점은 주정부의 행위가 “기타의 법정 절차”에 해당하는지 여부였다. 대법원은 이 쟁점에 대하여 사회보장부 장관이 정책지침서에서 제시한 해석을 참조했다. 이에 따르면 법정 절차는 일반적으로 법원의 명령(court orders)를 의미하는 것으로 해석하고 있었다. 법원은 Skidmore 판결을 인용하면서 이 지침이 비록 입법예고, 의견제출 등의 절차를 거치지 않았으나 일정한 존중 (respect)을 받아야 한다고 판시했다. 그렇지만 존중을 받아야 하는 구체적 사유는 밝히지 않았다. 아무튼, 법원은 동 정책지침에 따를 때 워싱턴주 주정부의 행위는 사회보장법 위반이 아니라고 결론지었다. 3)National Railroad Passenger Corp. v. Abner Morgan(2002) 철도회사의 전직 직원이 회사를 상대로 제기한 소에서 회사측이 인권법(Civil Rights Act) 위반을 하였다고 주장하였다. 동법에 의하면 원고는 주장하는 위반행위가 있은 날부터 300일내에 E.E.O.C.에 사건접수를 하여야만 한다. 문제는, 원고가 주장하는 위반행위중 어떤 것은 이 접수기간을 도과했다는 것이었다. 원고는 E.E.O.C.의 지침에 포함되어 있는 위반행위 계속의 원칙 (continuing violation doctrine)에 의할 경우 아무런 문제가 없다고 주장하였다. 이 원칙은 위반행위가 접수기간을 도과했을 경우에도 정해진 기간내에 접수된 위반행위와 상당한 관련이 있는 행위일 경우 이를 다툴 수 있다는 내용이다. 그러나 대법원은 원고의 이 주장을 배척하였는데 그 이유는 E.E.O.C.의 지침은 Chevron 기준을 적용받을 수 없고 Skidmore 기준을 적용하여 설득력 여하에 따라서 법원이 수용할 것인지 고려대상이 될 수 있을 뿐이라고 판시했다. 법원은 이 지침이 설득력이 있는지 여부에 대하여 명시적으로 판단하지는 않았으나 묵시적으로 설득력이 없다고 보았다. 4)General Dynamics Land Systems, Inc. v. Dennis Cline et al.(2004) 34)29 C.F.R. 1625.2(a)(2003). 그런데 이 규칙이 입법적 규칙인지 비입법적 규칙인지는 불분명하다. 35) 264 F.3d 1126(2001) 단체협약 내용에 불만을 품은 40세부터 50세 사이의 직원들이 소를 제기했다. 분쟁의 단초가 된 협약의 내용은, 현재 50세 이상으로서 현직에 있는 직원을 제외하고 앞으로 퇴직하는 모든 직원에 대하여는 기존에 누리고 있던 보건에 관한 혜택을 더 이상 제공하지 않는다는 것이었다. 원고들은 이 협약이 연령을 이유로 급여, 계약조건 등 고용상의 혜택에서 차별하는 것을 금지하고 있는 고용에 있어서 연령차별 금지에 관한 법률(Age Discrimination in Employ- ment Act) 위반이라고 주장하였다. 그러나 피고 회사는 해당 법률 조항이 젊은 사람을 선호하기 위해 나이 든 사람을 차별하는 것을 금지하는 취지이지 원고의 주장처럼 그 반대의 상황, 즉, 연소자를 희생하면서 연장자에게 우월한 지위를 부여하는 것을 금지하는 것은 아니라고 주장하였다. 당초 양 자간에 조정을 권고했던 E.E.O.C.는 조정이 성립되지 않아 소송이 제기되자 원고의 편에 서서 소송에 참가하면서 이 협약이 동 법률 위반이라고 주장하였는데, 이 때 근거로 제시한 것 중의 하나가 E.E.O.C.의 해석규칙(interpretive regulation)이었다. E.E.O.C.가 법원은 동 규칙을 Chevron 기준을 적용하여 인용하여야 한다고 주장하자 피고 회사는 Skidmore 기준이 적절하므로 이에 따라 적의 판단하여야 한다고 반론을 제기하였다. 이에 대하여 연방대법원은 Chevron 이나 Skidmore의 두 기준 중에서 어느 것을 선택해야 할지 고민할 필요가 없다고 판시했다. 그 이유는 동 법률의 법문이나 의회 심의과정의 검토보고서, 자료 등을 통한 입법연혁, 취지 등을 종합해 볼 때 동법은 당연히 연소자에 대한 자의적인 혜택을 주는 것을 금지함으로서 연장자를 보호하려는 의도를 가지고 있다는 것이다. 따라서 E.E.O.C.의 해석이 명백하게 틀렸으므로 법원은 인용 기준에 대한 판단을 할 이유가 애당초 없다고 결론내렸다. 2. 연방 항소법원의 판결 A. Skidmore 기준을 충족시켰다고 보아 비입법적 규칙을 인용한 판결 다음의 판결에서 연방 항소법원은 Skid- more 기준에 따라 비입법적 규칙을 수용하였다. 법원의 논지를 통해 우리는 법원이 Skidmore 수준의 인용을 해 주는 요소를 유추해낼 수 있다. 1)Heartland By-Products, Inc. v. United States(연방사건 항소법원) 36)2003 U.S. App. LEXIS 8843(2003) 37)325 F.3d 422(2003) Mead 사건과 유사한 사실관계를 가지고 있다. 즉, 관세청이 행한 관세분류에 관한 재결 (ruling)을 법원이 수용해야 하는지가 쟁점이었다. 하지만, Mead 사건과는 중대한 차이가 있는데 그것은 이 사건에서는 ruling이 있기 전에 그 내용을 미리 공고하여 의견제출의 기회를 부여했다는 것이다. 그럼에도 불구하고 법원은 별도의 설명없이 Mead 판결을 모든 관세분류 재결에 적용되는 것으로 해석하였다. 따라서 사전 공고의 절차를 거쳤으므로 Chevron 기준을 적용할 여지가 있었음에도 법원은 Skid- more 기준을 적용하여 사건을 심리하였다. 이 사건의 쟁점은 설탕시럽에 함유된 당밀을 관세 관련 법상 외래물질(foreign sub- stance)로 보아야 하는지 여부였다. 당초 관세청은 당밀은 외래물질이 아니라고 수입업자에게 유리한 재결을 하였다. 그러다가 취소재결을 통해 외래물질이라고 회신하였다. 그러자 수입업자는 이의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 법원은 관세청의 해석은 설득력이 있기 때문에 Skidmore 기준에 따라 법원이 이를 수용한다고 판시했다. 그 논거는 첫째, 의견제출 기회를 부여하여 관세청이 그와 같은 해석이 미칠 영향을 사전에 충분히 검토하였다. 둘째, 관세청이 발간한 관련 자료집에서 밝힌 논리적이고 잘 구성된 설명이 이와 같은 해석의 유효성을 뒷받침한다. 셋째, 관세청이 해당 분야에 전문성을 보유하고 있다. 법원이 고민한 부분은 일관성에 관한 문제였다. 즉, 당초의 재결을 취소하여 정반대의 해석을 하였기 때문이다. 그렇지만 이는 해당 법령이 취소재결을 할 수 있도록 위임하고 있으므로 크게 문제가 되지 않는 것으로 법원은 판단하였다. 2)California State Legislative Board v. Mineta(제9항소법원) 근로시간에 관한 법률(The Hours of Service Law)은 철도근로자들이 휴식시간 없이 계속해서 근무할 수 있는 시간을 제한함으로서 이들에게 휴식시간을 보장하도록 하는 법률인데, 이 사건에서 쟁점은 철도회사가 휴식을 취하고 있는 근로자에게 언제까지 업무에 복귀하라고 알려주는 짤막한 전화를 한 경우에 그 시점에서 휴식시간이 끝난 것으로 보아야 하는지 여부였다. 연방철도청은 이러한 전화가 동법을 위반하지 않은 것으로 결정했는데, 법원은 이러한 철도청의 해석이 제반 요소를 충분히 고려했고, 30년 이상 일관되게 적용되고 있으므로 Skidmore 기준에 따라 인용한다고 판결했다. 3)Scafar Contracting, Inc. v. Secretary of Labor(제3항소법원) 38)291 F.3d 219(2002) 평등한 사법절차의 보장에 관한 법률(Equal Access to Justice Act)은 정부의 잘못된 행정을 시정하기 위한 소를 제기한 자에 대하여 변호사 비용을 보전해 주는 규정을 두고 있다. 이를 위해서는 계쟁 사건에 대한 최종 결정 (final disposition in an adversary adjudication)이 있은 날부터 30일 내에 관련 기관에 신청을 하여야 한다. 쟁점은 동 법에서 이 최종 결정이 있은 날을 언제로 보아야 하는지 였다. 노동부장관은 근로의 안정과 보건 감독위원회(Oc- cupational Safety and Health Review Commission, O.S.H.R.C.)가 제정한 규칙을 원용하여, 해당 사건에 대하여 행정청이 최종적인 결정을 내린 날을 의미한다고 해석하여 비록 그 후 이를 다투어 별도의 결정이 내렸다 해도 당초의 결정이 있은 날부터 기산하여야 한다고 주장하였다. 이에 반해 이 사건 소를 제기한 사인은 행정청의 결정이 최종적으로 확정되어 더 이상 이의를 제기할 수 없게 된 날을 뜻한다고 주장했다. 이와 같은 대립되는 주장에 대하여 법원은 O.S.H.R.C.가 동 법의 시행을 책임지는 기관이 아니라는 점에서 법원이 그 해석을 고려할 근거가 없다고 설명하면서 원고의 주장이 타당하다고 판시했다. 한 가지 특기할 만한 것은 원고의 주장을 인용하면서 법원이 논거로 든 사실중의 하나가 O.S.H.R.C.가 제정한 규칙 대신에 행정위원회(Administrative Conference)가 제정한 규칙안 준칙(model rule)을 참고했다는 점이다. 동법은 행정위원회로 하여금 동법을 시행하는데 필요한 준칙을 제정하도록 위임하였다. 문제는 동 위원회가 이 사건 심리 당시 더 이상 존재하지 않았다는 사실이다. 노동부장관은 이 사실을 들어 준칙이 판단의 준거가 될 수 없다고 주장했으나 법원은 이를 배척한 채 의회가 위원회로 하여금 통일적인 준칙을 만들도록 위임했다는 점에서 동 위원회의 견해는 Skidmore 판결에 따른 존중을 받을 수 있다고 설명했다. 한 가지 덧붙일 것은 이 건의 경우 규칙제정에 대한 의회의 명시적인 위임이 있었기 때문에 Chevron 기준을 적용할 여지가 있었음에도 불구하고 법원은 별다른 설명없이 Skidmore 기준을 적용하여 판단하였다는 점이다. 4)Chao v. Russell P. Le Frois Builder, Inc.(제2항소법원) 근로장에서의 안전 및 보건에 관한 법률 (Occupational Safety and Health Act)에 의하면 O.S.H.A.는 고용주가 동 법을 위반했다고 인정하는 경우 위반행위통지서를 발부하게 되어 있다. 이를 다투고자 하는 고용주는 15일 이내에 노동부장관에게 이의서를 제출하여야 한다. 이 사건에서 고용주가 제출기간을 도과하여 이의서를 제출하였는데도 이를 처리하게 되어 있는 O.S.H.R.C.는 이를 수리하였다. 이는 O.S.H.R.C. 가 제정한 규칙에 따른 조치였는데, 동 규칙에는 제출기간 도과가 고의에 의한 것이 아니거나 기타 특별한 사정이 있는 경우에는 이의서를 수리할 수 있다고 규정하였다. 노동부장관은 이 해석을 수용할 수 없다며 법원에 판단을 요구하였다. 이 사건의 판단 대상은 노동부장관이 소송 관련 서류에서 밝힌 견해인데 법원은 이에 대하여 Skidmore 기준을 적용하여 노동부장관의 주장이 타당하다고 결론내렸다. 법원은 이러한 결론을 내리는데 있어서, O.S.H.R.C.와 노동부의 기능의 차이에서 해결의 실마리를 찾았다. 즉, 동법에 따르면 노동부장관은 명시적인 규칙제정권과 함께 근로장에서의 안전, 보건 기준을 규정하고 이를 시행하도록 하는 권한을 가지는 반면에 O.S.H.R.C.는 동법에 관련된 재결을 할 수 있는 기능이 부여되어 있다. 법원은 그 때까지의 선례를 볼 경우 제한적인 기능을 행사하는 O.S.H.R.C.에 비해 노동부장관의 역할이 포괄적이고 중요하다고 인정한 후 의회가 노동부장관에게 법률의 집행에 관한 우선적이고 배타적인 권한을 부여하였다는 점을 강조하였다. 39)51 Fed. Appx. 392(2002) 40)316 F.3d 913(2003) 41)2003 U.S. App. LEXIS 8643(2003) 5) Cline v. Hawke(제4항소법원) 연방 통화감독관이 연방법인 그램-리취-블라일리 법률(Gramm-Leach-Bliley Act)이 웨스트 버지니아주 주법인 보험매매 소비자 보호에 관한 법률에 우선하는 효력을 가지고 있다는 의견을 밝힌 서신과 관련된 다툼이다. 법원은 Chevron 판결을 인용하며 입법권의 위임은 묵시적일 수 있는데, 그램 법률의 법문이 그러한 경우에 해당한다고 보았다. 그런데, 법원은 Chevron 판결을 인용하면서도 이 사건이 Chevron 기준에 해당하는지 여부를 심리하지 않은 채 Skidmore 기준에 따라 해당 서신에 의한 연방 통화감독관의 해석을 수용한다고 밝혔다. 재미있는 것은 Skidmore 기준에 해당하는지 여부를 언급하면서 이 서신이 공식적인 사전통보와 의견제출의 절차를 거쳤음을 인용근거의 하나로 판시했다. 앞서 언급한 바와 같이 이는 Chevron 적용여부의 판단기준의 하나이다. 그런데도 법원은 이 사실을 단지 Skidmore 기준의 하나인 행정청의 검토가 완전 (thoroughness)했는지 여부를 판단하는 척도로 보았다. 법원의 또 다른 판단근거는 통화감독관의 논거 (reasoning)가 옳았다는 점이었다. 6)The Wilderness Society v. United States Fish & Wildlife Service(제9항소법원) 연방 어류 및 야생동물 관리청이 발급한 면허(permit)가 유효한지를 다투는 소송에서 법원은 이 면허가 Chevron 기준에 의하여 인용받을 수 있다고 판단하면서도, 더 나아가 Skidmore 기준에 의한 판단도 하였다. 결론은 Skidmore 기준에 의해서도 인용할 수 있다는 것이었는데 그 이유는 관리청의 판단이 완벽했고, 논거가 옳았으므로 설득력이 있다는 것이었다. 7) Brown v. United States(D.C.항소법원) 정보부서에 근무하다 퇴직한 공무원들이 그들이 받는 연금액수와 관련하여 미국 정부를 상대로 소를 제기하였다. 그들의 주장은 재무부가 수급자의 거주지역별 연금인상액을 계산하는 데에 이용하고 있는 가중 국내평균법(weighted national average)이 무효라는 것이다. 법원은 이에 대해 다음과 같은 이유로 이 방법이 Skidmore 기준에 합당하여 수용되어야 한다고 판시했다. 첫째, 재무부가 가중 국내평균법 외의 방법에 대하여도 충분히 검토하고 각 방법의 채택에 따른 효과와 문제점을 사전에 분석한 후 이 가중 국내평균법을 채택했다는 점, 둘째, 재무부가 이해 관계인의 의견을 사전에 충분히 수렴하였다는 점, 셋째, 여러 논거에 의해 판단할 경우 가중 국내평균법이 가장 효과적인 대안이었다는 점, 마지막으로 재무부가 이 분야에 관한 전문적인 지식과 경험을 보유하고 있었다는 점이다. 42)322 F.3d 386(2003) 43)소송답변서 (briefs) 역시 비입법적 규칙의 한 양태이다. 44)319 F.3d 103(2003) B. Skidmore 기준을 충족시키지 못했다면서 비입법적 규칙의 수용을 거부한 판결 다음의 판결에서 연방 항소법원은 Skid- more 기준에서 제시한 요건을 충족하지 못했다고 보아 해당 비입법적 규칙의 수용을 거부하였다. 1) Rosales-Garcia v. Gulley(제6항소법원) 추방당할 예정으로 보호시설에 구금되어 있던 외국인이 이 구금의 위법성 판단을 해달라는 청원을 법원에 냈으나 거절당하자 이 결정에 불복하는 소를 제기하였다. 쟁점은 불법이민의 개혁과 이민자의 책임에 관한 법률(Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act)의 관련 조항이 외국인에게 적용되는지 여부였다. 정부는 소송답변서를 통해 이 조항이 외국인에게 적용되지 않는다고 주장하며 이와 같은 해석에 대해서 Chevron 기준에 따른 법원의 인용을 요구했다. 그렇지만 재판부는 이 주장을 배척하면서 정부의 해석은 법규성이 없기 때문에 Chevron 기준의 적용을 받을 수 없다고 판시했다. 더 나아가 Skidmore 기준에 비추어 보아도 동 해석을 수용할 수 없다고 하였는데 그 이유는 지금까지 정부의 해석에 일관성이 없었기 때문이다. 즉, 정부가 다른 사건에서는 해당 조항이 추방예정인 외국인에게 적용될 수 있다고 해석한 전례가 있었다. 따라서 법원은 정부의 해석이 설득력이 없다고 결론지었다. 2) Ebbert v. Daimlerchrysler Corp. (제3항소법원) 45)305 F.3d 1128(2002) 46)301 F.3d 1254(2002) 47)261 F.3d 90(2001) 퇴직 근로자가 고용주를 상대로 장애인법(Americans with Disabilities Act)에 따른 편의시설 제공요청을 거절했다는 이유로 소송을 제기하였다. 원고는 소송을 제기하기 전에 법정 절차에 따라 E.E.O.C. 에 고발장을 접수했으나 E.E.O.C.는 피해자의 고발이 이유없다고 통보하면서 이에 불복이 있는 경우 소송을 제기할 수 있도록 필요한 서류를 보내겠다고 알려주었다. 그 사이 피해자의 주소지가 변경되어 그는 이 서류를 받지 못했다. 그러자 그는 E.E.O.C.의 담당자와 몇 차례의 전화통화를 했고 곧 서류를 받을 수 있을 것이라는 통보를 받았는데, 그 후 관련 서류를 받아 소송을 제기하였다. 그러나 제1심 법원은 E.E.O.C.로부터 고지를 받고 90일내에 소를 제기하여야 하는 요건을 위반했다는 이유로 청구를 기각했다. 법원이 제시한 이유는 담당자와의 전화통화를 실질적인 고지로 볼 수 있다는 것이었는데, 피해자는 이에 불복하여 항소했다. E.E.O.C.는 자체 규칙을 근거로 주장하기를 피해자가 소송필요 서류를 실제로 수수한 때부터 시효가 진행된다고 주장했지만, 법원은 해당 규칙에 이와 같은 해석의 논거가 제시되어 있지 않아 설득력이 없다고 판시하였다. 3) Arriaga v. Florida Pacific Farms, L.L.C.(제11항소법원) 계절노동자로 미국에 들어와서 일했던 멕시코인 노동자가 고용주를 상대로 소송을 제기하였다. 청구이유는 그들이 미국에 입국할 때 소요된 교통비를 고용주가 지급하지 않았는데, 이는 근로기준법(Fair Labor Standard Act) 상 최저임금 조항의 위반이라는 것이다. 쟁점은 교통비용이 고용주의 편익을 위해 지급된 것인지 여부였다. 고용주를 위한 비용이라면 이로 인하여 그들의 임금이 최저임금 수준에 미치지 못하게 되므로 법률 위반이 된다. 원고는 노동부로부터 받은 의견서(opinion letter)에서 명시적으로 이 비용이 고용주를 위한 것이라고 규정하였다면서 법원이 이러한 해석을 받아들여야 한다고 주장했다. 그러나 법원은 이를 배척하고 Skidmore 기준에 의해 이 의견서를 판단해 볼 때 비록 노동부의 그 전까지의 의견서를 보더라도 일관되게 이 건에서와 같은 교통비용이 고용주를 위해 지급되는 것이라고 해석하고 있지만 이러한 일관성만 가지고는 그 해석을 수용하기에 부족하다고 판시했다. 법원은 수용할 수 없는 이유로 노동부가 그러한 해석에 이르게 된 사유가 불충분하게 제시되어 있다는 점을 들었다. 4) Tax & Accounting Software Corp. v. United States(제10항소법원) 납세자 소송을 통해 세금환급을 요구한 사건이다. 원고는 컴퓨터 소프트웨어 개발업자였는데, 자신들이 연구 개발에 투입된 비용의 환급을 세법(Internal Revenue Code)에 의해 요구하였다. 쟁점은 세법상 환급대상이 되기 위한 요건인 연구(quali- fied research)의 범위를 어떻게 획정하여야 하는 지였다. 법원은 정부의 해석이 일관성 없이 계속 바뀌고 있다는 이유로 Skidmore 기준에 따른 수용을 해 줄 수 없다고 판시했다. 5) Navarro v. Pfizer Corp.(제1항소법원) 48)265 F.3d 572(2001) 원고는, 독일에 거주하고 있는 성인인 딸이 질병으로 위독한 상태에 놓이게 되자 그를 간호하기 위해 회사에 무급휴가를 신청했으나 거부당하였다. 원고는 이에 불구하고 독일로 출국했고 회사는 해고를 통보했다. 원고는 이러한 회사의 처사가 가족과 의료휴가에 관한 법률(Family and Medical Leave Act)을 위반했다고 주장하며 소를 제기하였다. 동법에서는 근로자로 하여금 심각한 건강상태에 놓인 자녀를 간호하기 위해 적절한 기간의 무급휴가를 이용할 수 있도록 하는 규정이 있다. 동법은 해당 자녀가 18세 미만인 경우와 그 이상의 연령인 경우를 구별하여 규정하고 있는데, 이 사건과 같은 성인의 경우에는 정신적 혹은 육체적인 장애(disability)로 인해 스스로 자신을 추스릴 수 없을 것을 요건으로 하고 있다. 쟁점은 이 장애의 개념을 어떻게 해석할 것인가 였다. 동법은 노동부장관에게 하위법령을 통해 그 개념을 확정할 수 있도록 명시적으로 위임하고 있었는데, 장관은 규칙을 제정하여 장애를 “개인의 주요한 생활 활동을 상당한 정도로 제한하는 손상”으로 규정하였다. 문제는 이 정의에서 “주요한 생활 활동,” “손상,” “상당한 정도의 제한”에 대하여도 해석의 여지가 있는데, 이에 대하여 동 규칙에서는 규정하지 않은 채 E.E.O.C.가 장애인법에 따라 제정한 규칙상의 관련 정의 조항을 참고하도록 하였다는 점이다. 이에 대하여 법원은 만일 노동부장관이 그가 제정한 규칙에서 이러한 다의적 개념에 대한 해석조항을 두었다면 Chevron 기준에 따라 그대로 인용을 할 수 있었을 것으로 보았다. 그렇지만 장애인법에서 차용한 부분은 E.E.O.C.가 이 건 관련 법률에 관하여 아무런 권한이 없기에 Chevron 기준을 적용할 수 없고, 그에 따라서 인용할 수 없다고 보았다. 다음으로 법원은, E.E.O.C.의 해석에 대하여 Skid- more 기준을 적용할 때 수용할 수 있는지 여부를 판단하였는데 양 법의 입법목적이나 취지가 다르고 허용하는 구제수단에 유사성이 없다는 이유로 Skidmore 기준에 따른 인용도 할 수 없다고 결론지었다. 6)Matz v. Household International Tax Reduction Investment Plan(제7항소법원) 연방법원으로부터 파기환송을 받은 이 사건에서 제7항소법원은 국세청이 제3자로 소송에 참여하면서 법원에 제출한 소송서류를 통해 표명한 해석을 인정할 것인지를 판단하였다. Mead 판결이 있기 전에 심리한 당초의 판결에서 법원은 당해 소송서류에 대하여 관련 법률에 대한 합당한 해석을 담고 있으므로, 설득력이 없음에도 불구하고 Chevron 기준에 따라 인용을 한다고 판시했었다. Mead 판결 후의 환송심에서 법원은 입장을 바꾸어 국세청의 해석이 공고와 의견제출의 기회와 같은 공식적인 절차를 거치지 않았으므로 Chevron 기준을 적용하는 것이 부적절하며, 다만 Skidmore 기준에 따른 판단대상이 될 수 있다고 설명했다. 전심에서 이미 법원은 소송서류의 입장이 설득력이 없다고 판단했기 때문에 Skidmore 기준에 따른 수용을 할 수 없다는 결론은 당연한 귀결이었다. C. 소 결 지금까지 연방 항소법원의 판례를 통해서 Mead 판결에 의하여 비입법적 규칙에 대한 판단기준으로 정립된 Skidmore 기준을 각 법원이 어떻게 적용하고 있는지를 살펴보았다. 판결취지와 논거들을 통해 어떤 요소가 법원으로 하여금 비입법적 규칙을 인용하는데에 중요하게 작용했는지를 알 수 있다. 무엇보다도, 항소법원은 행정청의 입장에 일관성이 있는지를 상당히 중시하고 있다는 점을 알 수 있다. 그렇기 때문에 행정청의 해석이 변경된 사례가 있었다면 Skidmore 기준에 따른 수용을 받는 것은 불가능할 것으로 본다. 둘째, 행정청의 정립된 입장이나 해석이 오래된 것일수록 법원으로부터 지지받을 가능성이 높아진다. 셋째, 만일 비입법적 규칙이 어떤 이유에서건 공식적인 절차, 즉 공고 및 의견제출의 기회를 거친 경우 법원이 이를 인용할 확률이 매우 높아진다. 네 번째, 법원은 행정청이 어떤 해석을 한 경우 그 논거가 충실히 제시되었는지를 꼼꼼히 챙긴다는 사실을 알 수 있다. 한 가지 재미있는 것은, 항소법원에 따라서 특정한 쟁점에 대해서 판단의 범위가 다르다는 점이다. 예컨대, 제3항소법원은 Scafar Contracting, Inc. v. Secretary of Labor 사건에서 행정청이 법률에서 명시적으로 위임입법권을 부여받아 제정한 비입법적 규칙에 대해서 Chevron 기준을 적용하지 않고 단지 Skidmore 기준에 해당하는지 여부만을 판단하였다. 반면 The Wilderness Society v. United States Fish & Wildlife Service 사건을 심리한 제9항소법원은 Chevron 기준에 따른 인용을 하였기 때문에 Skidmore 기준을 언급할 필요가 없었음에도 불구하고 Skid- more 기준에의 부합여부를 판단하였다. Ⅵ. 맺는 말 지금까지 미국 연방법원의 판례를 통하여 비입법적 규칙에 대한 사법심사의 동향을 알아보았다. 기념비적인 Chevron 판결이 있은 후 비입법적 규칙을 어떻게 다루어야 하는지에 대한 법원의 판단은 Mead 사건에 대한 연방대법원의 최종적인 판단이 있기 전까지는 일관적이지 못했다. 어떤 때에는 위임입법권을 부여받지 못한 경우에도 Chevron 기준에 따라 해당 규칙을 인용했고, 다른 경우에는 반대로 수권을 받지 못했다는 사유로 Chervorn 기준을 들어 인용 및 적용을 거부했다. Mead 법원은 이러한 혼란스러운 상황을 해소했는데, 비입법적 규칙에 대하여는 Chevron 기준의 적용이 적절하지 않고, Skidmore 기준에 따라 설득력이 있는지 여부를 통해 비입법적 규칙의 수용여부를 결정해야 한다고 결론지었다. 이 글에서 Mead 판결 후 연방대법원과 항소법원이 내린 판결을 통해 Mead 기준이 어떻게 적용되고 있는지를 알아보았는데, 대법원은 Mead 판례의 취지를 충실히 따른 심리를 하고 있고, 항소법원을 통해서는 어떤 요소가 Skidmore 기준을 적용하는 데에 있어서 중요한지를 알 수 있다. 최근 들어 비입법적 규칙의 중요성에 대한 재강조가 이루어지고, 더 나아가 연방 행정절차법에 명시적으로 비입법적 49)예컨대, 2001년도에 미국 변호사협회의 행정법 분과 주관으로 심포지움이 열린 바 있고, 2004년도에는 미국 전역의 행정법 전공 교수들이 모인 행정법 포럼에서 비입법적 규칙에 대한 활발한 토론이 있었다. 50)비입법적 규칙에 관한 연구에 천착하고 있는 Lewis & Clark 법과대학원의 William Funk 교수는 그의 최근 논문 Legislating for Nonlegislative Rules (56 ADMIN. L. REV. 1023 (2004))에서 지금껏 사법부가 비입법적 규칙을 다루는데 있어서 제대로 역할을 다하지 못했다고 주장하면서, 이를 해결하기 위한 하나의 대안으로 자신을 연방상원의원으로 가정하고, 비입법적 규칙의 정의조항, 효력조항, 사법심사의 범위 등을 담은 가상의 법률안을 의회에 제안하였다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 규칙에 관한 조항을 두도록 하자는 입법화 논의가 일고 있다. 실무자들과 학계의 이와 같은 움직임에 앞으로 대법원이 어떻게 대응할지를 지켜보는 것도 흥미있을 것이다.