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1. 질의요지

「도시개발법」 제11조제1항제5호에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)로 지정될 수 있는 자의 하나로 “도시개발구역의 토지 소유자”를 규정하고 있고, 같은 법 제22조제1항 본문에서는 “시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등(각주: 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리를 말하며(「도시개발법」 제5조제1항제14호 참조), 이하 같음.)을 수용하거나 사용할 수 있다”고 규정하고 있는 한편,

  「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」(이하 “청탁금지법”이라 함) 제11조제1항제2호에서는 “법령에 따라 공공기관(각주: 청탁금지법 제2조제1호에 따른 “공공기관”을 말하며, 이하 같음.)의 권한을 위임·위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인”(이하 “개인등”이라 함)을 “공무수행사인”으로 규정하고 있는바,

  「도시개발법」 제11조제1항제5호에 따라 시행자로 지정된 도시개발구역의 토지 소유자(이하 “토지소유자인 시행자”라 함)가 같은 법 제22조제1항 본문에 따라 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용하는 경우 해당 토지소유자인 시행자는 청탁금지법 제11조제1항제2호에 따른 공무수행사인(이하 “공무수행사인”이라 함)에 해당하는지?

2. 회답

  토지소유자인 시행자가 「도시개발법」 제22조제1항 본문에 따라 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용하는 경우 해당 토지소유자인 시행자는 공무수행사인에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 청탁금지법 제11조제1항제2호에서는 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁받은 개인등’을 “공무수행사인”으로 규정하여, 법령에서 공공기관의 권한을 개인등에 위임 또는 위탁하고 있을 것을 공무수행사인의 요건으로 규정하고 있고, 이 때 ‘공공기관의 권한을 위임·위탁하는 법령’은 공공기관의 업무를 구체적으로 특정하여 개인등이 수행하도록 위임·위탁하는 내용의 법령을 의미한다고 해석해야 할 것(각주: 법제처 2022. 9. 22. 회신 22-0322 해석례 참조)인데, 「도시개발법」 제22조제1항 본문에서는 “시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다”고 규정하여 ‘토지소유자인 시행자’를 포함한 시행자에게 도시개발사업의 시행에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 ‘직접 부여’하고 있을 뿐이고, 그 밖에 도시개발법령의 다른 규정에서도 토지등의 수용·사용권을 토지소유자인 시행자에게 위임·위탁하는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사안의 ‘토지소유자인 시행자’가 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁받은 개인등’에 해당하지 않는다는 점은 그 문언상 명확하다고 할 것입니다.

  그리고 형벌법규의 해석은 엄격해야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법 해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용되는데(각주: 대법원 1990. 11. 27. 선고 90도1516 전원합의체 판결례 참조), 청탁금지법 제22조에서는 같은 법 제8조제1항 등을 위반한 공직자등에 대한 처벌 규정을 두면서, 같은 법 제11조에 따라 제8조제1항 등이 준용되는 공무수행사인도 공직자등과 같이 처벌 대상에 포함하여 규정하고 있는바, ‘토지소유자인 시행자’를 공무수행사인으로 보아 청탁금지법을 위반한 행위에 대해 벌칙을 부과할 수 있도록 하는 것은 문언의 범위를 벗어나 처벌 대상을 확대하는 것으로서(각주: 대법원 2018. 10. 25. 선고 2018도7041 판결례 참조) 타당하지 않습니다.
 
  아울러 청탁금지법 제11조제1항제2호에서 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁받은 개인등’을 공무수행사인으로 규정하여 그 공무 수행에 관하여 같은 법 제5조부터 제9조까지를 준용하도록 한 취지는 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁받은 개인등’은 비록 공직자등에는 해당하지 않더라도 위임·위탁받은 권한의 행사와 관련한 공정성과 투명성 등을 확보할 필요가 있으므로 법령으로 위임·위탁받은 범위에서는 공직자등으로 보아 부정청탁이나 금품등의 수수에 대하여 청탁금지법에 따라 규율하려는 것인데, 「도시개발법」 제22조제2항에 따라 시행자의 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 준용되는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제93조제1항에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보상금을 받은 자 또는 그 사실을 알면서 보상금을 지급한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 규정을 두고 있는 등 ‘토지소유자인 시행자’가 토지등의 수용 또는 사용 과정에서 행하는 부정행위를 제재할 수 있는 수단이 별도로 마련되어 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 토지소유자인 시행자가 「도시개발법」 제22조제1항 본문에 따라 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용하는 경우 해당 토지소유자인 시행자는 공무수행사인에 해당하지 않습니다.


※ 법령정비 권고사항

  토지소유자인 시행자를 공무수행사인에 포함하여 청탁금지법에 따라 규율할 필요는 없는지에 대하여 정책적으로 검토하고, 필요하다면 이를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.



  부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률
제11조(공무수행사인의 공무 수행과 관련된 행위제한 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “공무수행사인”이라 한다)의 공무 수행에 관하여는 제5조부터 제9조까지를 준용한다.
  1. (생  략)
  2. 법령에 따라 공공기관의 권한을 위임·위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인
  3.·4. (생  략)
  ② (생  략)

  도시개발법
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
  1. ～ 4. (생  략)
  5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)
  6. ～ 9. (생  략)
  9의2. (생  략)
  10.·11. (생  략)
  ② ～ ⑪ (생  략)
제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. <단서 생략>
  ② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
  ③·④ (생  략)
<관계 법령>