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1. 질의요지

「산지관리법」 제8조제1항 전단에서는 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등(각주: 「산지관리법」 제3조의5제3항에 따른 산림청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장을 말하며, 이하 같음.)과 미리 협의해야 한다고 규정하고 있는바,

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제75조의2제1항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “특별시장등”이라 함)가 성장관리계획구역을 지정하려는 경우로서 그 성장관리계획구역 안에 「산지관리법」 제2조제1호에 따른 산지(이하 “산지”라 함)가 포함되는 경우, 같은 법 제8조제1항 전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 하는지?

2. 회답

  국토계획법 제75조의2제1항에 따라 특별시장등이 성장관리계획구역을 지정하려는 경우로서 그 성장관리계획구역 안에 산지가 포함되는 경우에는 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 합니다.

3. 이유

  국토계획법 제2조제5호의3에서는 “성장관리계획”이란 성장관리계획구역에서의 난개발을 방지하고 계획적인 개발을 유도하기 위하여 수립하는 계획을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제75조의2제1항에서는 특별시장등은 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 중 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역(제1호), 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역(제2호), 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(제5호) 등의 전부 또는 일부에 대하여 성장관리계획구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고 「산지관리법」 제8조에서는 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 한다고 규정하면서(제1항 전단), 그 협의의 범위는 대통령령으로 정하도록 하고 있으며(제3항), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 1에서는 산림청장등과 협의해야 하는 지역등(각주: 다른 법률에 따라 특정 목적으로 보전 또는 이용하기 위한 지역·지구 및 구역 등을 의미하며(「산지관리법 시행령」 제4조제1항 참조), 이하 같음.)의 범위를 그 지정·결정의 목적에 따라 보전목적 및 개발목적(제1호), 보전목적(제2호) 및 개발목적(제3호)으로 지정·결정하는 지역등으로 구분하여 규정하면서, 그 지역등에 해당하는 것을 다시 각 목에서 구체적으로 규정하고 있는데, ‘국토계획법 제75조의2에 따른 성장관리계획구역’은 같은 표에 명시적으로 규정되어 있지 아니한바(각주: 국토계획법 제75조의2제1항에 따라 지정되는 성장관리계획구역은 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호가목에서 규정하고 있는 국토계획법 제2조제15호부터 제17호까지의 규정에 따른 용도지역, 용도지구 및 용도구역에는 해당하지 않음.), 이 사안에서는 ‘국토계획법 제75조의2에 따른 성장관리계획구역’이 「산지관리법」 제8조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1에 따라 산림청장등과 협의해야 하는 지역등의 범위에 포함되는지가 문제됩니다.

  먼저 국토계획법은 ‘국토의 이용·개발과 보전’을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정하고 있는 법률(제1조)로서, 같은 법 제2조제5호의3에 따르면 “성장관리계획”은 성장관리계획구역에서의 ‘난개발을 방지’하기 위해 수립하는 계획으로서 국토의 ‘보전목적’을 갖는다고 볼 수 있는 한편, 같은 법 제75조의3제1항에서는 특별시장등은 성장관리계획구역을 지정할 때에는 성장관리계획을 수립해야 한다고 규정하면서, 성장관리계획에 포함되어야 하는 사항으로 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항(제1호), 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률(제2호) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 제3항에서는 성장관리계획구역에서는 성장관리계획으로 정하는 바에 따라 조례로 정하는 비율까지 건폐율, 용적률을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있는바, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 등 주로 비도시지역을 계획적으로 개발 및 관리하려는 ‘개발목적’도 갖는다고 할 것이므로, 성장관리계획구역은 그 대상 지역을 ‘보전’ 및 ‘개발’하기 위해 지정하는 구역으로서 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호 각 목 외의 부분에 따른 ‘보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위해 지정·결정하는 지역등’에 해당한다고 볼 수 있습니다.

  그리고 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호 각 목에서는 ‘보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위해 지정·결정하는 지역등’을 국토계획법 제2조제15호부터 제17호까지의 규정에 따른 용도지역, 용도지구 및 용도구역(가목), 「연안관리법」 제2조제3호에 따른 연안육역(나목) 및 그 밖에 다른 법률에 따라 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등(다목)으로 규정하고 있는데, 이러한 각 목의 규정은 그 모법 규정인 「산지관리법」 제8조제1항에서 협의 대상으로 규정하고 있는 “다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정”하는 것을 그 이용 목적 등을 구체화하여 규정한 것이고, 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호다목은 같은 호 가목과 나목에서 명시한 지역등 외에도 개별법에 따라 지정·결정되는 다양한 지역등을 협의 대상에 포함시키기 위한 규정인바, 같은 호 다목에서의 “다른 법률”은 「산지관리법」 제8조제1항에서 규정하고 있는 “다른 법률”과 같은 의미, 즉 특정 용도로 이용하기 위한 지역·지구·구역 등의 지정·결정에 관하여 규정하고 있는 「산지관리법」 외의 법률을 의미한다고 보아야 할 것입니다.

  그렇다면 국토계획법 제75조의2제1항에 따라 특별시장등이 지정하는 성장관리계획구역은 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호 각 목 외의 부분에 따른 ‘보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위해 지정·결정하는 지역등’에 해당하는 것으로서, 같은 호 다목의 ‘그 밖에 다른 법률에 따라 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등’에 해당된다고 볼 수 있으므로, 해당 구역에 산지가 포함된다면 「산지관리법」 제8조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호다목에 따라 산림청장등과 미리 협의를 해야 하는 지역등에 해당한다고 할 것입니다.

  또한 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따른 산지를 포함하는 지역등의 지정·결정에 관한 협의제도는 산림청장과의 사전협의 없이 산지에 지역등을 지정할 경우 산지전용허가기준을 충족하지 못하는 산지가 해당 구역 등에 포함될 수 있고, 이 경우 전용허가가 불가능하게 되어 지역등의 지정에도 불구하고 개발을 할 수 없게 되는 문제가 발생하는 것을 사전에 방지하기 위한 것(각주: 2006. 5. 11. 의안번호 제174385호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 농림해양수산위원회 검토보고서 참고)인바, 산지를 포함한 지역을 성장관리계획구역으로 지정하여 체계적인 보전 및 개발을 하려는 경우에는 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따른 협의를 해야 한다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에도 부합하는 해석입니다.

  따라서 국토계획법 제75조의2제1항에 따라 특별시장등이 성장관리계획구역을 지정하려는 경우로서 그 성장관리계획구역 안에 산지가 포함되는 경우에는 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 합니다.

 <관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. ∼ 5의2. (생 략)
  5의3. “성장관리계획”이란 성장관리계획구역에서의 난개발을 방지하고 계획적인 개발을 유도하기 위하여 수립하는 계획을 말한다.
  6. ∼ 14. (생 략)
  15. “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말한다. 이하 같다), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.
  16. “용도지구”란 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 경관·안전 등을 도모하기 위하여 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.
  17. “용도구역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정·관리 등을 위하여 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 
  18. ∼ 20. (생 략)  
제75조의2(성장관리계획구역의 지정 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 성장관리계획구역을 지정할 수 있다.
  1. 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역
  2. 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역
  3. 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역
  4. 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따른 지역·지구등의 변경으로 토지이용에 대한 행위제한이 완화되는 지역
  5. 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역
  ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리계획구역을 지정하거나 이를 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③ ∼ ⑥ (생 략)
제75조의3(성장관리계획의 수립 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리계획구역을 지정할 때에는 다음 각 호의 사항 중 그 성장관리계획구역의 지정목적을 이루는 데 필요한 사항을 포함하여 성장관리계획을 수립하여야 한다.
  1. 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항
  2. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률
  3. 건축물의 배치, 형태, 색채 및 높이
  4. 환경관리 및 경관계획
  5. 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항
  ② 성장관리계획구역에서는 제77조제1항에도 불구하고 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 성장관리계획으로 정하는 바에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 비율까지 건폐율을 완화하여 적용할 수 있다.
  1. 계획관리지역: 50퍼센트 이하
  2. 생산관리지역·농림지역 및 대통령령으로 정하는 녹지지역: 30퍼센트 이하
  ③ 성장관리계획구역 내 계획관리지역에서는 제78조제1항에도 불구하고 125퍼센트 이하의 범위에서 성장관리계획으로 정하는 바에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 비율까지 용적률을 완화하여 적용할 수 있다.
  ④ ∼ ⑥ (생 략)

  산지관리법
제8조(산지에서의 구역 등의 지정 등) ① 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의하여야 한다. 협의한 사항(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)을 변경하려는 경우에도 같다.
  ② 산림청장등은 제1항에 따라 협의하는 경우에는 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙산지관리위원회 또는 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.
  ③ 제1항에 따른 협의의 범위, 기준 및 절차 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ④ 국가나 지방자치단체는 불가피한 사유가 있는 경우가 아니면 산지를 산지의 보전과 관련되는 지역·지구·구역 등으로 중복하여 지정하거나 행위를 제한하여서는 아니 된다. 

  산지관리법 시행령
제7조(산지에서의 지역등의 지정·결정에 관한 협의 통보) ①관계 행정기관의 장이 법 제8조제1항에 따라 산림청장등과 협의하여야 하는 지역등의 범위는 별표 1과 같다.
  ② ～ ⑤ (생  략)

[별표 1] 

산림청장등과 협의하여야 하는 지역등의 범위(제7조제1항 관련)

1. 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위한 지역등의 지정 또는 결정
  가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제15호부터 제17호까지의 규정에 따른 용도지역, 용도지구 및 용도구역
  나. 「연안관리법」 제2조제3호에 따른 연안육역
  다. 그 밖에 다른 법률에 따라 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등
2. 보전목적으로 이용하기 위한 지역등의 지정 또는 결정
  가. 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」 제10조에 따른 역사문화환경 보존육성지구 및 역사문화환경 특별보존지구
  나. 「문화재보호법」 제2조제5항에 따른 보호구역
  다. 「소하천정비법」 제2조제2호에 따른 소하천구역 및 같은 법 제4조에 따른 소하천 예정지
  라. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역
  마. 「습지보전법」 제8조에 따른 습지보호지역, 습지주변관리지역 및 습지개선지역
  바. 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」 제6조에 따른 전통사찰보존구역
  사. 「지하수법」 제2조제3호에 따른 지하수보전구역
  아. 「토양환경보전법」 제17조에 따른 토양보전대책지역
  자. 「환경정책기본법」 제38조에 따른 환경보전을 위한 특별대책지역
  차. 그 밖에 다른 법률에 따라 보전목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등
3. 개발목적으로 이용하기 위한 지역등의 지정 또는 결정
  가. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제2조제1호에 따른 경제자유구역
  나. 「공항시설법」 제2조제6호에 따른 공항·비행장개발예정지역
  다. 「관광진흥법」 제2조제6호, 제7호 및 제11호에 따른 관광지, 관광단지 및 관광특구
  라. 「농어촌정비법」 제94조에 따른 한계농지등 정비지구
  마. 「댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제11조에 따른 댐건설기본계획에 포함된 사업시행지
  바. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제1호에 따른 정비구역
  사. 「도시개발법」 제2조제1항제1호에 따른 도시개발구역
  아. 「문화산업진흥 기본법」 제2조제18호에 따른 문화산업단지
  자. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 물류단지
  차. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지
  카. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 지식기반산업집적지구
  타. 「석탄산업법」 제39조의8에 따른 탄광지역진흥사업 추진대상지역
  파. 「신항만건설 촉진법」 제5조에 따른 신항만건설 예정지역
  하. 「유통산업발전법」 제29조에 따른 공동집배송센터
  거. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 자유무역지역
  너. 「전원개발촉진법」 제11조에 따른 전원개발사업 예정구역
  더. 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 지역개발사업구역
  러. 「청소년활동 진흥법」제47조에 따른 청소년수련지구
  머. 「택지개발촉진법」 제2조제3호에 따른 택지개발지구
  버. 「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법」 제3조에 따른 폐광지역진흥지구
  서. 「항만법」 제9조에 따른 항만개발사업을 시행하는 지역 및 같은 법 제45조에 따른 항만배후단지
  어. 그 밖에 다른 법률에 따라 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등