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1. 질의요지

「도로법」에 따른 국도대체우회도로가 새로 건설되어 같은 법 제27조에 따라 사용이 개시된 경우에 그 도로 중 특별시·광역시·특별자치도·시(市)의 동(洞) 지역에 있는 구간에 대한 도로 관리청은 국토해양부장관인지 또는 그 구간이 위치한 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장인지?

2. 회답

  「도로법」에 따른 국도대체우회도로가 새로 건설되어 같은 법 제27조에 따라 사용이 개시된 경우에 그 도로 중 특별시·광역시·특별자치도·시(市)의 동(洞) 지역에 있는 구간에 대한 도로 관리청은 국토해양부장관입니다.

3. 이유

  우선 「도로법」 제20조제1항에서는 도로의 관리청을 일반국도에 대하여는 국토해양부장관으로, 국가지원지방도에 대하여는 도지사·특별자치도지사(특별시와 광역시에 있는 구간은 해당 시장)로, 그 밖의 도로에 대하여는 해당 노선을 인정한 행정청으로 구분하여 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로는 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장이 관리청이 되도록 규정하면서, 다만 고속국도, 읍·면 지역의 일반국도·지방도, 같은 법 제20조의2제1항에 따른 지정국도, 국도대체우회도로의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으므로, 문언상 국토대체우회도로의 관리청은 같은 법 제20조제2항 본문의 적용이 배제되어 같은 조 제1항에 따르도록 되어 있습니다.

  그런데 「도로법」 제2조제1항제2호에 따르면, 국도대체우회도로는 특별자치도 또는 시(市)의 관할 구역을 지나가는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 설치하는 우회 구간의 도로로 정의하고 있고, 국도대체우회도로의 사용을 개시하는 경우에는 기존의 일반국도 구간을 일반국도로서 계속 사용할 필요가 있는 경우 외에는 원칙적으로 기존의 일반국도 구간에 대하여는 일반국도로서의 사용을 폐지하도록 하고 있는바, 국도대체우회도로는
 같은 법 제27조에 따라 사용이 개시되는 경우 기존의 일반국도 구간을 대체하여 일반국도가 되는 것이고 종전의 일반국도는 예외적인 경우에만 일반국도로서 유지될 수 있을 뿐이므로 국도대체우회도로는 일반국도로서 「도로법」 제20조제1항제1호에 따라 국토해양부장관이 도로 관리청이라 할 것입니다.

  한편, 「도로법」 제20조제2항제2호에 따르면 읍·면 지역의 일반국도에 대하여 같은 항 본문의 적용이 배제되도록 하고 있어 특별시·광역시·특별자치도·시(市)의 동(洞) 지역의 일반국도에 대하여는 같은 항 본문이 적용된다 할 것이므로 국도대체우회도로가 새로 건설되어 사용 개시된 경우에 그 도로 중 특별시·광역시·특별자치도·시(市)의 동(洞) 지역에 있는 구간에 대한 도로 관리청은 국토해양부장관이 아니라 그 구간이 위치한 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장이 되는 것은 아닌지 의문이 있을 수 있습니다.

  그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 국도대체우회도로는 「도로법」 제8조에 규정되어 있는 도로의 한 종류는 아니지만 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 설치하는 우회 구간의 도로로서 일반국도가 되는 것을 의미하는 것이므로 「도로법」에서 일반국도 중 기존의 일반국도를 대체하여 설치하는 우회도로라는 일정한 특성을 가지는 일반국도로 규율되고 
있다 할 것이고, 「도로법」 제20조제2항에서 같은 항 본문이 적용 배제되는 경우로 읍·면 지역의 일반국도(제2호)뿐만 아니라 국도대체우회도로(제4호)도 별도로 규정하고 있는바, 일반국도 중 동(洞) 지역에 있는 것으로서 같은 항 제2호의 반대 해석에 의해 같은 항 본문이 적용되는 것은 일반국도 중 국도대체우회도로가 아닌 경우만을 규율대상으로 한다고 보는 것이 체계적인 해석상 타당하다 할 것입니다.

  아울러 국가 기간도로망 구축 및 운영실태에 대한 감사원의 2007년 감사결과 처분요구서에 따르면, 국도대체우회도로 관리청의 이원화(국가, 지방자치단체)로 국가가 구축한 국도대체우회도로를 지방자치단체가 부실하게 사후 관리하여 일반국도의 간선기능이 미흡하게 되었다고 지적하면서, 이에 대하여 감사원은 「도로법」 소관 부처에 국도대체우회도로의 간선기능을 계속 유지하기 위해 국가가 시(市) 관할 구역 내 국도대체우회도로도 도로 관리청의 지위에서 직접 건설하고 유지·관리할 수 있도록 도로법령을 개정하는 방안을 마련하도록 통보한 바 있습니다.

  또한 국도대체우회도로의 관리청에 관한 내용이 포함된 2010년 「도로법」 개정 당시의 입법자료에 의하면 국도대체우회도로의 관리청을 일반국도의 관리청인 국토해양부장관으로 일원화하는 것에 대하여, 종전의 「도로
법」 제20조에 의해 국도대체우회도로도 시(市) 관할 구역과 읍·면 지역의 도로 건설·관리주체가 나누어져 그 관리가 이원화되어 건설·관리에 효율성이 저하되는 문제점을 해소하려는 것으로서 통합적인 관리를 위한 그 취지에 타당성이 있다고 보고 있는바, 국도대체우회도로가 사용 개시된 경우에 그 도로 중 일부 구간이 특별시·광역시·특별자치도·시(市)의 동(洞) 지역에 있는 경우라도 그 구간에 대한 도로 관리청은 국토해양부장관이라고 보는 것이 개정 취지 등에 비추어 보아도 타당하다 할 것입니다.

  따라서 「도로법」에 따른 국도대체우회도로가 새로 건설되어 같은 법 제27조에 따라 사용이 개시된 경우에 그 도로 중 특별시·광역시·특별자치도·시(市)의 동(洞) 지역에 있는 구간에 대한 도로 관리청은 국토해양부장관이라 할 것입니다.