법제처 로고

1. 질의요지

지방자치단체가 직접 시행하는 사회복지시설, 체육시설, 고등학교 및 주차장 시설이 「산지관리법 시행령」 별표 4의 비고란 제1호나목에 따른 “지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설”에 해당하는지?

2. 회답

  지방자치단체가 직접 시행하는 사회복지시설, 체육시설, 고등학교 및 주차장 시설 중 주차장 외의 시설은 「산지관리법 시행령」 별표 4의 비고란 제1호나목에 따른 지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설에 해당하지 아니합니다.

3. 이유

  「산지관리법」 제14조에 따르면 산지전용을 하려는 자는 산림청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제18조제1항에 따르면 산지전용허가 신청을 받은 산림청장은 같은 법 제10조에 따른 산지전용 제한지역 및 같은 법 제12조에 따른 보전산지의 행위제한 사항에 해당하지 아니하는 등 산지전용허가기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 하는데, 같은 조 제5항에서 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 4 제2호다목에 따르면 전용면적이 660제곱미터 이상의 산지전용인 경우에는 산지의 형태 및 임목의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당하지 아니하여야 한다는 허가기준을 적용하되, 같은 표 비고란 제1호나목에 따른 지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설의 경우에는 전용면적이 660제곱미터 이상의 산지전용이어도 해당 허가기준을 적용하지 아니한다고 규정하고 있습니다.

  「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경 보호에 이바지하기 위한 법이고(같은 법 제1조), 산지
전용을 하려는 자는 원칙적으로 산지전용허가기준에 맞는 경우에만 산림청장으로부터 산지전용허가를 받을 수 있는(같은 법 제14조 및 제18조) 점 등을 고려할 때, 산지전용허가기준의 예외사항을 적용함에 있어 산지관리법령의 문언의 범위를 넘어서 유추해석 하거나 그 적용 범위를 확대하는 것은 바람직하지 않다 할 것입니다.

그런데, 산지관리법령에는 지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설이 무엇인지 명확하게 정의하고 있지 않아 주민복리 증진을 위해 공동으로 이용할 수 있는 편익시설은 공용ㆍ공공용시설에 해당한다는 주장도 있을 수 있으나, 법문상의 용어는 법체계의 통일성을 고려하면 원칙적으로 법체계 전체와의 관계에서 해석되어야 하고, 법적안정성 및 사회적 타당성을 고려해서 해석하여야 할 것입니다.

  먼저, 산지전용허가에 관한 규정들을 살펴보면, 「산지관리법」 제18조제1항제1호에 따르면 특정한 조건(같은 조 제2항)을 충족하지 아니하는 한 제10조와 제12조에 따른 행위제한사항에 해당하지 아니하여야 산지전용허가를 받을 수 있는바, 같은 법 제10조제3호에 따르면 산지전용제한지역에서는 도로, 철도, 석유 및 가스의 공급시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용시설의 설치를 위한 산지전용은 예외적으로 가능한데, 같은 법 시행령 제10조제1항
에 따르면 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용시설이란 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 궤도시설, 방풍시설 또는 방화시설, 기상관측시설, 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 공용청사, 자연휴양림, 산림욕장, 산림생태원 및 산책로ㆍ탐방로ㆍ등산로 등 숲길 등을 말한다고 열거하고 있고, 같은 법 제12조제1항제8호에 따르면 임업용산지에서는 석유비축 및 저장시설ㆍ전기통신설비, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용시설의 설치를 위한 산지전용은 예외적으로 가능한데, 같은 법 시행령 제12조제6항에 따르면 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용시설이란 방송ㆍ통신시설, 액화석유가스를 저장하기 위한 시설, 저공해자동차에 연료를 공급하기 위한 시설을 말한다고 열거하고 있습니다.

  또한, 「산지관리법」 부칙(법률 제10331호, 2010. 5. 31.) 제2조에서는 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 5년 이상 계속하여 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설로 이용 또는 관리하고 있는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 하고, 불법전용산지임에도 신고된 산지 중 허가기준을 충족하는 경우 산지전용허가 등 처분을 할 수 있도록 하면서, 같은 법 시행령 부칙(대통령령 제22513호, 2010. 12. 7.) 제2조에서 불법전용산지의 양성화 대상이 되는 공용ㆍ공공용 시설의 
하나로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 규정하고 있는데, 같은 법 제2조제13호에서 공공시설이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도 등 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제4조에서 공공시설로서 항만ㆍ공항ㆍ운하ㆍ광장 등이나 행정청이 설치하는 주차장ㆍ운동장 등을 열거하고 있습니다.

  이와 같이 산지관리법령에서 산지전용을 허용하는 공용ㆍ공공용시설에 관한 규정을 종합적으로 검토하면, 산지관리법령에서 말하는 공용ㆍ공공용시설이란 불특정다수인 일반국민의 자유로운 이용에 공하여지는 시설로서, 공익상의 이유로 예외적으로 산지전용이 허용되는 것으로 열거된 시설을 의미한다고 보이는바, 같은 법 시행령 별표 4의 비고란 제1호나목에 따른 지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설이 무엇인지에 대해서도 이러한 취지와 국토환경 보호관련 법체계 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인데, 주차장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제4조제2호에 따라 지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설로 볼 수 있을 것이나, 사회복지시설, 체육시설 및 고등학교는 산지관리법령에서 예정하고 있는 공용ㆍ공공용시설이라고 보기 어려우므로, 「산지관리법 시행령」 별표 4의 비고란 제1호나목에 따른 지방자
치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설에 해당하지 않는다 할 것입니다.

  따라서, 지방자치단체가 직접 시행하는 사회복지시설, 체육시설, 고등학교 및 주차장 시설 중 주차장 외의 시설은 「산지관리법 시행령」 별표 4의 비고란 제1호나목에 따른 지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설에 해당하지 않습니다.

  ※ 법령정비권고
  다만, 현행 「산지관리법 시행령」 별표 4의 비고란 제1호나목은 단순히 “지방자치단체가 직접 시행하는 공용ㆍ공공용시설”이라고만 규정하고 있어 그 내용 및 범위가 명확하지 아니한바, 위 공용ㆍ공공용시설을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설 등으로 볼 것인지를 정책적으로 판단하여 그 필요성이 있다면 그 내용 및 범위를 명확히 규정하는 등 입법적으로 보완하여야 할 것입니다.