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1. 질의요지

개발제한구역 지정 당시 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지였으나, 개발제한구역 지정 후 개발제한구역의 경계선을 중심으로 분할되었다가 다시 합병된 토지가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”에 해당하는지?

  ※ 질의배경

   ○ 민원인의 토지 1필지의 2분의 1 미만이 1971. 7. 30. 개발제한구역 지정 시 편입되었고, 2003. 10. 24. 토지의 일부를 분할해야 할 사유가 발생하여 분할 신청을 하였는데, 구 「지적법」(법률 제6656호, 2002. 2. 4. 이하 같음)의 분할관련조항에 주거지역과 개발제한구역이 관통된 대지는 당연히 분할하여야 한다는 규정이 없었음에도 불구하고, 해당 토지의 다른 부분에 도시계획선 등에 저촉된 부분이 있는 경우 그 부분도 당연히 분할하는 것으로 보아야 한다고 해당 행정청에서 판단하여 부득이하게 개발제한구역에 편입되었던 부분이 분할됨(민원인은 행정청의 착오로 분할신청도 하지 아니한 해당 부분이 분할되었다고 주장함).

   ○ 2010. 8. 개발제한구역에 편입되었다가 분할된 해당 토지에 인접한 용도지역(주거지역)에서 허용되는 건축물을 
건축하기 위하여, 지적관련 부서에 2003년 분할 당시 구 「지적법」상 특별한 규정이 없음에도 행정청에서 해당 필지를 부당하게 분할하였으니 원상복구를 해달라고 요구하였으나, 행정청은 원상복구는 법령상 불가능하고 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제80조 및 같은 법 시행령 제66조에 따르면 합병신청을 할 수 없는 사유에 해당하지 않으므로 합병이 가능하다고 하여 해당 토지가 합병되었는데(2010. 8. 26.), 해당 토지는 1971. 7. 30. 개발제한구역 지정 당시부터 2010. 8. 26. 합병될 때까지 타법 등에 따른 어떠한 개발행위도 하지 않고 존치되어 있는 상태였음.

   ○ 이에 민원인은 해당 토지가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”에 해당하는지 의문이 있어 국토해양부에 질의하였으나, 국토해양부의 회신에 이의가 있어 국토해양부를 통해 법제처에 법령해석을 의뢰한 사안임.

2. 해석대상 법령조문

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채,
 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
   가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
   나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
   다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
   라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설
   마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
  2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
  3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득과 보상에 관한 법률」 
제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성
  4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
  5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채
  6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할
  7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위
  8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위
  ② ～ ⑨ (생  략)

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다.
  1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제6항에 따라 개발제한구역
 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다)
  2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지

3. 관계법령(별첨 1)

  ○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제1조, 제12조
  ○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조, 제18조
  ○ 구 「지적법」(법률 제6656호, 2002. 2. 4. 공포, 2003. 1. 1. 시행)
  ○ 구 「지적법 시행령」(대통령령 제18108호, 2003. 9. 29. 공포, 2003. 10. 1. 시행)
  ○ 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제80조

4. 참고자료(별첨 2)

  ○ 대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결
  ○ 측량성과도

2. 회답

  개발제한구역 지정 당시 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지였으나, 개발제한구역 지정 후 개발제한구역의 경계선을 중심으로 분할되었다가 다시 합병된 토지는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법령으로서(제1조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위가 금지되나, 예외적으로 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 별표 1에 따라 일정한 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있는데, 같은 법 시행령 제13조제2항제2호에 따르면 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목이 대인 토지에는 별표 1에 규정된 건축물 또는 공작물의 종류에 포함되지 아니하는 건축물 또는 공작물이라도 인접한 용도지역에서 허용되면 건축하거나 설치할 수 있도록 하고 있는바, 이는 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역에 편입된 토지로서 해당 필지의 2분의 1 미만이고 그 지목이 대인 토지와 같이 예외적인 경우에는 국민의 재산권 보호 및 인접한 용도지역과의 연계성을 고려하여 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있도록 하기 위한 것으로서, 개발제한구역법의 입법
 목적에 비추어 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것은 허용되지 아니한다 할 것입니다.

  또한, 분할하였다가 다시 합병한 토지도 같은 법 시행령 제13조제2항제2호에 해당한다고 보아 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다고 한다면 개발제한구역을 지정함으로써 난개발을 방지하려는 법의 취지가 몰각될 수 있고, 개발이 필요할 때마다 분할과 합병을 반복하는 사례도 발생할 수 있어 법적 안정성을 해칠 수 있다는 점, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자”는 제도의 취지 및 조항의 내용에 비추어 볼 때 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있는 자를 의미한다는(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결례 참조) 판례의 취지 등을 종합적으로 고려하면, 같은 법 시행령 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”란 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 계속하여 편입되어 있는 토지를 의미한다 할 것입니다.

  따라서, 개발제한구역 지정 당시 해당 필지의 2분의 
1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지였으나, 개발제한구역 지정 후 개발제한구역의 경계선을 중심으로 분할되었다가 다시 합병된 토지는 개발제한구역법 시행령 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”에 해당하지 않습니다.