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1. 질의요지

「도로법」 제23조제1항에서는 도로관리청을 같은 법 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도에 대해서는 국토교통부장관으로(제1호), 같은 법 제15조제2항에 따른 국가지원지방도(이하 “국가지원지방도”라 함)에 대해서는 도지사ㆍ특별자치도지사(특별시, 광역시 또는 특별자치시 관할구역에 있는 구간은 해당 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장을 말함. 이하 같음)로(제2호), 그 밖의 도로에 대해서는 해당 도로 노선을 지정한 행정청으로(제3호) 각각 규정하고 있고, 「도로법」 제23조제2항 각 호 외의 부분에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외함)와 지방도는 각각 같은 항 각 호의 구분에 따라 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 시장이 도로관리청이 된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항제3호에서는 시 관할구역의 동(洞) 지역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외함) 및 지방도에 대해서는 해당 시장이 도로관리청이 된다고 규정하고 있는바,

  시 관할구역의 동 지역에 있는 국가지원지방도의 도로관리청은 도지사ㆍ특별자치도지사인지 아니면 해당 시장인지?

※ 질의배경

○ 국토교통부장관은 경상남도 양산시 관할구역의 동 지역에 설치 예정인 국가지원지방도를 지정·고시하였고, 양산시는 해당 도로의 도로관리청이 양산시장인지 아니면 경남도지사인지 국토교통부에 질의하여, 양산시장이 도로관리청이라는 회신을 받자, 그 회신이 타당한지 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  시 관할구역의 동 지역에 있는 국가지원지방도의 도로관리청은 해당 시장입니다.

3. 이유

  「도로법」 제10조 각 호에서는 도로의 종류를 고속국도(고속국도의 지선을 포함함, 제1호), 일반국도(일반국도의 지선을 포함함, 제2호), 특별시도ㆍ광역시도(제3호), 지방도(제4호), 시도(제5호), 군도(제6호), 구도(제7호)로 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 도지사 또는 특별자치도지사는 도(道) 또는 특별자치도의 관할구역에 있는 도로 중 해당 지역의 간선도로망을 이루는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 지방도를 지정ㆍ고시한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 전단에서는 국토교통부장관은 주요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(島嶼), 관광지 등 주요 교통유발시설을 연결하고 국가간선도로망을 보조하기 위하여 필요한 경우에는 지방도 중에서 도로 노선을 정하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다고 규정하고 있습니다.  

  그리고, 「도로법」 제23조제1항에서는 같은 법 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도에 대해서는 국토교통부장관이 도로관리청이 되고(제1호), 국가지원지방도에 대해서는 도지사ㆍ특별자치도지사가 도로관리청이 되며(제2호), 그 밖의 도로에 대해서는 해당 도로 노선을 지정한 행정청이 도로관리청이 된다고 규정하고 있고(제3호), 같은 법 제23조제2항 각 호 외의 부분에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외함)와 지방도는 각각 같은 항 각 호의 구분에 따라 해당 시ㆍ도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다고 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도에 대해서는 해당 시장이 도로관리청이 된다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 시 관할구역의 동 지역에 있는 국가지원지방도의 도로관리청이 도지사ㆍ특별자치도지사인지 아니면 해당 시장인지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「도로법」 제23조제1항 각 호 외의 부분 및 같은 항 제2호에서는 “국가지원지방도”의 도로관리청을 도지사ㆍ특별자치도지사로 규정하고 있는 반면, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에서는 “같은 조 제1항에도 불구하고” 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외함)와 지방도는 같은 항 각 호의 구분에 따라 해당 시·도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다고 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 시 관할구역의 동 지역에 있는 “지방도”의 도로관리청을 해당 시장으로 규정하고 있는바, 이러한 규정의 내용 및 체계에 비추어볼 때, 같은 조 제2항의 규정은 같은 조 제1항에 우선하여 적용되는 규정이므로, 같은 조 제2항제3호에 따른 “지방도”에 국가지원지방도가 포함된다면, 시 관할구역의 동 지역에 있는 국가지원지방도의 도로관리청에 대해서는 같은 조 제2항제3호가 적용되어 해당 시장이 도로관리청이 된다고 할 것입니다.  

  그런데, 국가지원지방도가 「도로법」 제23조제2항제3호에 따른 지방도에 포함되는지를 살펴보면, 같은 법 제10조에서는 도로의 종류와 등급을 규정하면서 “지방도”를 규정하고 있을 뿐(제4호) 국가지원지방도를 도로의 종류로서 별도로 규정하고 있지 않고, 같은 법 제15조제2항에서는 “지방도의 지정·고시”에 관하여 규정하면서 국토교통부장관은 일정한 경우 “지방도 중에서” 국가지원지방도를 지정할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어보면, 도로법령에서의 지방도에는 원칙적으로 국가지원지방도가 포함된다고 보는 것이 타당할 것입니다.

  그리고, 「도로법」에서 규정하고 있는 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지(제21조제2항), 도로관리청에 대한 감독관청의 명령(제98조제1항) 등에 관한 조항에서는 지방도에 대하여 규정하면서 국가지원지방도에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 만약 해당 규정에서 “지방도”에 국가지원지방도가 포함되지 않는다고 해석한다면 국가지원지방도에 대해서는 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지, 도로관리청에 대한 감독관청의 명령 등에 관한 규정을 적용할 수 없게 되어 이에 대한 입법 공백이 발생하게 되므로 타당하지 않다고 할 것이고, 이러한 조항과는 달리 도로건설·관리계획의 수립주체(제6조제1항), 도로의 유지·관리(제31조), 도로 건설 등에 관한 비용 부담(제86조) 등에서는 지방도에 대하여 적용될 규정이 있음에도 불구하고 국가지원지방도에 관한 사항을 별도로 규정하고 있는바, 이는 국가지원지방도를 국가지원지방도가 아닌 지방도와 다르게 취급할 필요가 있는 사항에 대해서만 국가지원지방도에 관하여 별도의 규정을 둔 것이라고 할 것이므로, 국가지원지방도에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않은 경우에는 지방도에 관한 규정이 국가지원지방도에 대해서도 적용된다고 할 것입니다.  

  이러한 측면에서 살펴보면, 「도로법」 제23조제1항제2호 및 제3호에서는 국가지원지방도와 그 밖의 도로의 도로관리청을 각각 도지사ㆍ특별자치도지사와 해당 도로 노선을 지정한 행정청으로 규정하여 국가지원지방도와 다른 지방도를 달리 취급하고 있는 반면, 같은 조 제2항제3호에서는 시 관할구역의 동 지역에 있는 지방도의 도로관리청은 해당 시장이라고 규정하고 있을 뿐, 국가지원지방도에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 같은 조 제2항제3호에 따른 지방도에 관한 규정이 국가지원지방도에도 적용된다고 할 것입니다.

  따라서, 시 관할구역의 동 지역에 있는 국가지원지방도의 도로관리청은 해당 시장이라 할 것입니다.