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1. 질의요지

국가를 당사자로 하는 계약에서 최저가 낙찰제 방식으로 낙찰자를 결정하고자 할 경우 입찰금액을 0원으로 한 입찰이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령 또는 「민법」에 위반된 무효의 입찰인지?

2. 회답

 
    국가를 당사자로 하는 계약에서 최저가 낙찰제 방식으로 낙찰자를 결정하고자 할 경우 입찰금액을 0원으로 한 입찰은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령 또는 「민법」에 위반된 것이 아니어서 무효가 아닙니다. 

3. 이유

  ○ 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “국가계약법”이라 함) 제7조, 같은 법 시행령 제11조에 따르면, 국가가 계약을 체결하는 경우 원칙적으로 2인 이상의 경쟁입찰에 의하여야 하고, 같은 법 제10조제2항제2호에 따르면, 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 입찰공고 또는 입찰설명서에 명기된 평가기준에 따라 국가에 가장 유리하게 입찰한 자를 낙찰자로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제42조제1항에 따르면, 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다고 하고 있습니다.

  ○ 국가계약법은 입찰절차와 입찰무효사유도 함께 정하고 있는 바, 국가계약법 시행규칙 제42조에 따르면, 계약담당공무원은 경쟁입찰에 참가하고자 하는 자에게 재정경제부령이 정하는 입찰서를 제출하게 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제44조제11호 및 재정경제부 회계예규 용역입찰유의서 제12조제3호에 따르면, 입찰서에 입찰금액 등 중요한 부분이 불분명하게 적힌 경우의 입찰은 무효로 하고 있습니다.

  ○ 한편, 「민법」 제103조 및 제104조에 따르면, 법률행위가 유효하기 위해서는 법률행위의 목적이 확정될 수 있어야 하고, 실현가능하여야 하며, 강행법규에 위반
되지 않아야 하고, 또 사회질서에 위반되지 않아야 합니다.
 
  ○ 위와 같이 법률행위가 유효하기 위해서는 다음과 같은 조건을 충족하여야 하는바, 첫째, 0원 입찰이 국가계약법 시행규칙 제44조제11호에 따른 「용역입찰유의서」 제12조제3호에 위반되는 입찰무효사유인지 살펴보면, 「용역입찰유의서」 제12조제3호에서는 입찰금액 등 중요한 부분이 불분명한 경우 입찰을 무효로 하고 있는 바, 이 취지는 입찰금액은 국가계약 성립을 위한 중요한 한 요소이므로 이것이 불분명한 경우 입찰을 무효로 하겠다는 것으로 보입니다.

  ○ 입찰자가 다른 모든 입찰요건을 갖추어 입찰을 하면서 입찰서에 입찰금액을 “0원”이라고 기재하였다면, 「긴급통화조치법」 제2조제1항에서 법정 화폐단위로 인정되는 “원”을 입찰금액을 표시하는 단위로 사용한 이상 법률상 허용되지 않는 화폐단위를 사용했다고 할 수 없으며, “원”이라는 화폐단위 앞에 부가되는 숫자(0, 1 등)는 금액의 크기를 의미하는 것으로서 특별한 사정이 없는 한 당사자가 금액의 크기를 0이라고 기재한 객관적인 의미는 문면 그 자체로 볼 때 대가를 받지 않고 계약 내용을 무상으로 이행하겠다는 취지로 해석할 수 있으므로 국가계약을 위해 중요한 부분인 계약금액이 불분명한 것으로 볼 수 없습니다.
 
  ○ 둘째
, 국가계약법은 유상(有償)계약만을 허용하고 있으므로 0원 입찰이 무효인가에 대하여 살펴보면, 국가계약법 제10조제2항 또는 같은 법 시행령 제42조제2항에서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하겠다는 의미는 국가가 물품·공사·용역 등 계약을 체결하려는 경우에는 국가는 계약목적물에 대한 반대급부의 이행을 금전으로 하되, 금액의 결정은 국고에 부담이 적도록 최저가액으로 하라는 것이지 반드시 유상계약만을 허용하는 취지라고 볼 수 없습니다.

  ○ 왜냐하면, ①국가계약법은 본질상 사법상의 계약(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 참조)이며, ②국가계약법 제5조에 따르면, 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결된다고 규정하고 있으므로 입찰자가 시장진입, 기업인지도 제고, 신기술습득 등 어떠한 이유로든 국가로부터 대가를 받지 않고도 국가계약의 성립을 원한다면 이를 금지할 필요가 없고, ③사실상 허용되고 있는 1원 입찰 역시 0원 입찰과 마찬가지로 실질상 무상계약의 의사표시와 다를 바 없으므로 계약당사자인 국가로서도 입찰자와 의사의 합치만 있으면 최저가격으로서 1원과 0원을 구별할 실익이 없습니다.

  ○ 국가계약법 제10조제2항에서 “국고의 부담이 되는 경쟁입찰”이라는 의미 또한 국가가 국고의 부담이 될
 것이라고 예상한 경우에는 예정가격을 작성하여 경쟁입찰에 부쳐야 한다는 의미일 뿐, 경쟁입찰에 부쳤으나 국가의 예상과 달리 입찰금액 중 최저가격이 0원이어서 결과적으로 국고의 부담이 되지 않는 무상계약이 성립할 수 있다고 하여 이를 무효로 보려는 취지는 아니라고 할 것입니다. 

  ○ 셋째, 0원 입찰이 「민법」 상 무효인가에 대하여 살펴보면, ①입찰자가 국가로부터 0원이라는 액면가의 통화를 받겠다는 의미가 아니라 대가를 받지 않겠다는 의미로 “0원”이라고 입찰서에 적었다면 법률행위의 목적 실현이 원시적으로 불가능하다고 볼 수 없고, ②0원 입찰이 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제23조제1항제2호에서의 부당염매행위의 요건에 해당하여 같은 법에 따른 제재를 받는 것은 별론으로 하고, 0원 입찰만으로는 강행규정에 반한다고 할 수 없으며, ③현재 허용하고 있는 1원 입찰은 사실상 국가의 부담이 없다는 점에서 0원 입찰과 동일하므로 0원 입찰만을 국가계약질서를 문란하게 하여 「민법」 제103조의 사회상규에 반하는 행위라고 볼 수도 없습니다. 

  ○ 결국 국가계약법령이나 「민법」에서도 0원 입찰을 무효사유로 보지 않고 있으므로 입찰금액을 0원으로 입찰서에 기재하였다는 이유만으로 입찰이 무효가 되는 것은 아닙니다.