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1. 질의요지

「국유재산법」 제51조 및 같은 법 시행규칙 제52조의2에 따른 변상금 부과처분에 대한 사전통지에 대하여 민원인이 제출한 의견을 수용하지 아니한 행정기관의 민원회신과 변상금 부과처분이 「민원사무처리에 관한 법률」 제18조제1항의 거부처분에 해당하는지?

2. 회답

    「국유재산법」 제51조 및 같은 법 시행규칙 제52조의2에 따른 변상금 부과처분에 대한 사전통지에 대하여 민원인이 제출한 의견을 수용하지 아니한 행정기관의 민원회신과 변상금 부과처분은 「민원사무처리에 관한 법률」 제18조제1항의 거부처분에 해당하지 아니합니다.

3. 이유

  ○ 「국유재산법」 제51조제1항 본문에 따르면, 「국유재산법」 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(이하 “국유재산 무단점유자”라 한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하고, 같은 법 시행령 제56조제1항 본문에 따르면, 같은 법 제51조에 따른 변상금을 같은 법 제25조의2와 같은 법 시행령 제26조제1항 내지 제5항 및 제27조의2에 따라 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 하며, 같은 법 시행규칙 제52조의2에 따르면, 같은 법 시행령 제56조제1항 본문에 따른 변상금을 고지하고자 하는 경우에는 국유재산 무단점유자에게 사전통지서를 사전에 발송하여야 하되, 이러한 사전통지를 받은 자가 통지내용에 이의가 있는 경우에는 의견서를 제출할 수 있습니다.
  ○ 한편, 「민원사무처리에 관한 법률」 제18조제1항에 따르면, 민원사항에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 대하여 불복이 있는 민원인은 거부처분을 받은 날부터 90일 이내에 행정기관의 장에게 이의신청을 할 수 있고, 같은 법 제2조제2호에 따르면, “민
원사무”를 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항(이하 “민원사항”이라 한다)에 관한 사무로 정의하고 있습니다.
  ○ 그러므로 「민원사무처리에 관한 법률」 제18조제1항에 따라 이의신청을 하기 위해서는, 우선 “민원사항”에 해당되어야 하므로 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 “특정한 행위”를 요구하여야 하고, 다음으로 그러한 “요구사항에 대하여 행정기관의 장이 행한 거부처분”이 있어야 할 것입니다.
  ○ 먼저, “「국유재산법」 제51조 및 같은 법 시행규칙 제52조의2에 따른 변상금 부과처분에 대한 사전통지에 대하여 민원인이 제출한 의견”이 「민원사무처리에 관한 법률」 제2조제2호의 “민원사항”에 해당하는 지와 관련하여, 같은 법 시행령 제2조제2항에서는 민원사무의 범위를 구체적으로 정하면서, 허가·인가·특허·면허·승인·지정·인정·추천·시험·검사·검정 등의 신청, 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 사항 등 행정기관의 운영 전반에 걸쳐서 행정기관이 그 권한 하에 행하는 다양한 형태의 행위를 민원사무로 규정하고 있는데, 이러한 민원사무에는 개인적 공권을 형성(발생·변경·소멸)시키는 것도 있고 행정기관의 행위에 대하여 민원인의 단순한 희망이나 의견제시에 해당하는 것도 있는바, 민원인이 요구하는 사항이 같
은 법 제2조제2호의 “특정한 행위”로 인정되기 위해서는 착수에서 종결에 이르는 업무의 단위성이 해당 사무에 독자적으로 인정되어야 할 것입니다.
  ○ 그런데, 첫째, 행정기관이 「국유재산법 시행규칙」 제52조의2에 따라 사전통지서를 발송하는 행위는 같은 법 제51조에 따른 변상금 징수를 위한 절차의 진행 중에 변상금 액수의 정확한 확정을 위하여 행정객체인 변상금 납부의무자의 의견을 수렴하는 절차로서 독립적인 행정처분절차가 아니고, 둘째, 단위업무 진행 중 행정기관 내부에서 다른 행정기관과의 또는 민원인과의 상호 의견교환은 독립적인 업무단위로 인정되기 어려운데, 위와 같은 의견수렴은 종국적 행정처분인 변상금 부과처분을 위한 과정에서 종국처분의 합법성·타당성을 담보하기 위하여 잠정적·예비적 결정에 대한 민원인의 의견을 조회하는 것이며, 셋째, 「민원사무처리에 관한 법률」 제2조제2호의 민원사항은 행정기관의 어떠한 행위를 유도하기 위하여 민원인 측에서 그 발단이 되는 행위를 할 것이 전제되어 있는데, 「국유재산법 시행규칙」 제52조의2제2항의 이의신청서 제출은 반대로 행정기관의 사전통지가 민원인의 의견제시의 계기가 되는 것이므로, 이러한 의견서 제출행위는 「민원사무처리에 관한 법률」에서의 민원사항과는 그 성격이 다르다고 할 것입니다.
  
○ 그리고 「국유재산법」상 변상금 부과처분에 대한 사전통지에 대하여 민원인이 제출한 의견을 수용하지 아니하였음을 알리는 행정기관의 “민원회신”은 변상금 부과처분의 절차에 있어서 국유재산 무단점유자가 제출한 의견에 대하여 단지 행정청의 의사를 알리는 사실상의 통지행위에 불과하여 이로 인해 민원인이 어떠한 권리침해 내지 불이익을 받는다고는 할 수 없고, 「국유재산법」 제51조에 따른 “변상금 부과처분” 또한 같은 법 제51조제1항의 요건사실에 근거하여 진행되어 오던 변상금 부과처분 절차에 있어서 위 의견서를 참조하여 최종적 부과처분을 행한 것에 지나지 아니하다고 할 것입니다.
  ○ 따라서, 「국유재산법」 제51조 및 같은 법 시행규칙 제52조의2에 따른 변상금 부과처분에 대한 사전통지에 대하여 국유재산 무단점유자인 민원인이 제출한 의견을 수용하지 아니한 행정기관의 민원회신과 변상금 부과처분은 「민원사무처리에 관한 법률」 제18조제1항의 거부처분에 해당하지 아니합니다.