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1. 질의요지

「공유수면매립법」에 따른 매립면허를 얻어 방조제만 설치하여 배수 후 준공인가를 얻고 매립면허를 받은 자의 소유로 등기를 마친 매립지에 대하여 당초 매립목적대로 이용하지 않고 방치하여 해수의 유입으로 해면화되어 있는 경우에, 관할 지방자치단체장은 그 공유수면 매립지를 바다로 보아 「지적법」 제22조에 따라 직권으로 토지등록을 말소하고 소유권을 국가로 환수할 수 있는지?

2. 회답

    「공유수면매립법」에 따른 매립면허를 얻어 토사나 토석의 투입 없이 제방을 설치하여 해수를 제거한 후 준공인가를 받고 등기를 마친 매립지에 대하여, 매립목적대로 이용하지 않고 방치하여 해수가 유입되어 있다면, 해당 매립지의 「지적법」 제22조에 따른 등록말소와 소유권의 상실여부는 지적공부의 소관청이 해면화의 정도와 그 원상복구 가능성 및 원상복구할 경제적 가치가 있는지를 기준으로  판단하여야 합니다.

3. 이유

  ○ 「공유수면매립법」 제2조제3호에서는 “매립”을 공유수면에 토사·토석 기타의 물건을 인위적으로 투입하여 토지를 조성하는 것으로 정의하면서, 토사나 토석의 투입 없이 제방 등에 의한 단절에 의하여 물을 배제하는 간척을 포함하고 있고, 같은 법 제9조에서는 공유수면을 매립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매립목적을 명시하여 행정청의 면허를 받도록 정하고 있습니다.
  ○ 그리고, 「공유수면매립법」 제25조에서는 매립면허를 받은 자가 매립공사를 준공한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그가 소유권을 취득하고자 하는 매립지의 위치와 「지적법」 제5조에 따른 지목을 정하여 해양수산부장관 또는 시·도지사에게 준공인가를 신청하도록 정하고 있고, 「공유수면매립법」 제26조에서는 국가·지방자치단체 또는 매립면허를 받은 자는 제25조에 따른 준공인가를 받은 날에 일정한 구분에 따라 매립지의 소유권을 각각 취득하도록 정하고 있으며, 같은 법 제28조제1항은 매립면허를 받은 자, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 매립면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공인가를 받은 매립지에 대하여 준공인가전의 기간 및 준공인가일부터 20년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 정하고 있습니다.
  ○ 한편, 「지적법」 
제22조제1항에서는 소관청은 지적공부에 등록된 토지가 지형의 변화 등으로 바다로 된 경우로서 원상으로 회복할 수 없거나 다른 지목의 토지로 될 가능성이 없는 때에는 지적공부에 등록된 토지소유자에게 지적공부의 등록말소신청을 통지하여야 하고, 같은 조 제2항에서는 소관청은 제1항에 따른 토지소유자가 통지받은 날부터 90일 이내에 등록말소신청을 하지 아니하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 말소하도록 정하고 있습니다.
  ○ 「공유수면매립법」 제2조제3호의 내용으로 보아 토사나 토석의 투입 없이 제방만으로 간척이 이루어졌다고 하더라도 「공유수면매립법」상 매립에 해당하여 같은 법이 적용된다고 할 것이고, 한편, 그와 같은 매립지에 대하여 같은 법에 따른 준공인가를 얻고 매립면허를 받은 자 명의로 소유권 취득의 등기가 이루어졌다면, 특별한 사정이 없는 한 매립에 관한 공사와 그 완성 상태가 매립면허 및 그에 붙인 조건에 적합함이 인정되어 이를 토대로 매립면허를 받은 자는 준공인가 당시 매립지의 실제 형체적 요소대로 소유권을 취득하였다고 추정되므로, 이후 「지적법」 에 따른 토지의 등록말소 여부는 그 토지가 지형변화 등으로 바다로 된 경우로서 원상회복이 불가능한지 여부에 따라 결정되어야 할 것입니다. 
  ○ 이와 관련하여 판례는 토
지의 소유권 상실사유 중 포락에 관하여, 포락은 토지가 바닷물이나 「하천법」상 적용하천의 물에 닳아 무너져 바다나 적용하천에 떨어져 그 원상복구가 사회통념상 불가능한 상태에 이르러야 하는 것인데, 원상회복의 불가능 여부는 포락 당시를 기준으로 하여 물리적으로 회복이 가능한지 여부를 밝혀야 함은 물론, 원상회복에 소요될 비용, 그 토지의 회복으로 인한 경제적 가치 등을 비교 검토하여 사회통념상 회복이 불가능한지 여부를 기준으로 하여야 하는 것으로서, 복구 후 토지가액보다 복구공사비가 더 많이 들게 되는 것과 같은 경우에는 특별한 사정이 없는 한 사회통념상 그 원상복구가 불가능하게 되었다고 볼 것이며, 원상복구가 가능한지 여부에 관하여 포락 이후의 사정은 특별한 사정이 없는 한 참작할 여지가 없다고 판시하고 있습니다(대법원 2000. 12. 8. 선고 99두11687 판결 등).   ○ 결국, 매립된 토지가 준공인가 후 당초 매립면허의 목적대로 사용되지 아니하고 인근 주민에게 피해가 발생한 경우, 「공유수면매립법」 제28조제1항과 같은 매립목적변경의 제한규정의 적용대상이거나 기타 관련 법령 위반에 해당한다면 그에 따른 벌칙이나 처분의 대상이 될 수도 있을 것이나, 해면화로 인한 「지적법」 제22조의 토지등록 말소나 소유권 상실 여부 자체의 판
단기준은 개개의 구체적인 사안에서 해면화의 정도와 그 원상복구 가능성 및 원상복구할 경제적 가치가 있는지 등의 사정이라 할 것입니다.
  ○ 그러므로, 매립된 토지가 준공인가 이후부터 해면화되었다고 하더라도 지적공부의 소관청이 직권으로 토지등록을 말소하기 위하여는 유실된 규모, 해면화의 기간, 원상복구에 소요되는 경비, 소유자의 경제적 능력, 토지로서의 효용 등을 객관적으로 판단하여야 할 것인바, 이는 소관청이 구체적인 사정을 종합하여 결정하여야 할 것입니다.