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1. 질의요지

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제46조제1항에 따르면 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준은 도조례로 정한다고 되어 있는 바, 
   가. 도조례를 제ㆍ개정하기 위하여 같은 조 제2항에 따른 의정활동비심의위원회의 심의ㆍ의결을 먼저 거치고 이에 따라 조례를 제·개정해야 하는지? 
   나. 의정활동비심의위원회에서 심의ㆍ의결한 사항이 도조례를 제ㆍ개정하는 기준으로 기속력을 가지는지, 아니면 도조례가 의정활동비심의위원회를 기속하므로 의정활동비심의위원회는 조례가 정한 범위 내에서만 비용의 종류와 지급기준을 정해야 하는지?

2. 회답

 가. 질의 가에 대하여
    「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제46조에 따라 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준은 의정활동비심의위원회의 심의를 거친 후 이에 맞추어 도조례로 정하여야 합니다. 나. 질의 나에 대하여
    「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제46조에 따라 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준에 관하여 의정활동비심의위원회가 심의·의결한 사항은 도조례를 제·개정하는 기준으로 기속력을 가지므로 이에 따라 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준을 도조례로 정하여야 하며, 의정활동비심의위원회는 비용의 종류 및 지급기준을 정하는 기존의 도조례에 기속되지 않습니다. 

3. 이유

 가. 질의 가에 대하여
  ○ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 (이하 “제주특별자치도법”이라 합니다) 제46조제1항에 따르면, 「지방자치법」제33조의 규정에 불구하고 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준은 도조례로 정하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결하기 위하여 도지사 소속 하에 의정활동비심의위원회를 두도록 하고 있습니다.
  ○ 한편 「지방자치법」 제33조제1항에서는 지방의회 의원에게 지급하는 비용의 종류를 의정활동비와 여비 및 월정수당으로 정한 다음, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 비용의 지급기준을 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제33조제1항에서는 의정활동비 등의 지급기준을 시행령에서 정하는 범위에서 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하고 있습니다.
  ○ 이렇게 「지방자치법」에서 지방의회의원에게 지급하는 비용에 대하여는 지방의회의 조례제정권이 지급금액에 한하여 제한적으로 인정되는 체제임에 비하여, 제주특별자치도법에서 비용의 종류 및 지급기준 모두를
 도조례로 정하도록 특례를 둔 것은 자치입법권을 확대하려는 것입니다.      ○ 제주특별자치법 제46조제1항에서 「지방자치법」 제33조를 배제한 취지를 살펴보면, 첫째, 「지방자치법」 제33조제1항에서와 같이 비용의 종류를 “법률로 직접” 정하지 않고 “도조례”로 정하도록 한 것은 제주특별자치도의 자치권을 강화하여 지방자치를 고도화하려는 것이고, 둘째, 제주특별자치도법 제46조제2항에서 비용의 종류 및 지급기준에 관한 심의·의결기구로서 의정활동비심의위원회를 두도록 한 것은 도의회의 조례 정립과 관련하여 ①비용의 종류에 대하여는 “법률” 자체의, ②그 지급기준에 대하여는 “대통령령과 의정비심의위원회의 결정”에 기속받는(「지방자치법」 제33조제2항) 대신 “의정활동비심의위원회의 심의·의결”에 기속되도록(제주특별자치도법 제46조제2항) 하여 같은 조 제1항의 자치입법권의 확대에 대응되는 통제수단을 설정한 것으로 볼 수 있습니다. 
  ○ 법문상으로도 제주특별자치도법 제46조제2항에서는 “제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결한다”고 하고 있으므로 도조례로 정하는 것과 의정활동비심의위원회에서 심의·의결하는 대상이 같은데, 만일 비용의 종류 및 지급기준을 정할 때 절차상 도조례가 먼저 제정되고 이에 따라 의정활동비심의위원
회가 심의를 하여야 한다고 해석한다면 의정활동비심의위원회에서는 효력이 발생한 도조례를 사후승인하는 역할만을 하여 사실상 아무런 역할도 하지 못하는 유명무실한 기구가 되므로, 같은 조 제2항에서 독립적으로 의정활동비심의위원회를 두도록 한 실익이 없게 됩니다.
  ○ 제주특별자치도법이 제주특별자치도에 대하여 자치권을 넓게 인정하고자 한 법이라고 하더라도, 제주특별자치도의회가 타 지방자치단체의 의회와 달리 아무런 견제도 받지 않고 비용의 종류와 지급기준을 자유로이 정할 수 있어야 한다거나 「지방자치법」에 따른 의정비심의위원회와 달리 제주특별자치도법 제46조제2항에 따른 의정활동비심의위원회를 유명무실의 기구로 해석하여야 할 합리적인 이유라거나 특별한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 같은 항에 따른 의정활동비심의위원회는 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 지급기준을 정하는 사전심의기구로 보아야 합니다.
  ○ 따라서 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 기준은 의정활동비심의위원회의 심의를 거친 후 이에 맞추어 도조례로 정하여야 합니다.
 나. 질의 나에 대하여
  ○ 제주특별자치도법 제46조제2항에 따르면, “제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결하기 위하여” 의정활동비심의위원회를 둔다고 하고 있으므로 비용의 종류 및 
지급기준을 정하는 도조례는 의정활동비심의위원회에서 심의·의결한 사항에 따라야 하며, 만일 도조례 제·개정시 심의·의결사항이 반영되지 않는다면 의정활동비심의위원회를 별도로 두고 있는 입법취지에 반하게 되는 것입니다.
  ○ 또한 지방자치법령에서 의정활동비 등의 종류와 그 기준이 모두 정해져 있고 의정비심의위원회는 법령에서 정해진 기준에 따라 금액을 정하는 것과는 달리, 제주특별자치도법에서는 의정활동비심의위원회가 그 종류 및 기준을 정하도록 되어 있으므로, 지방자치법령에서 정하고 있는 의정활동비의 종류 및 기준을 의정활동비심의위원회의 의결사항으로 대체하고자 한 것입니다.
  ○ 그런데 의정활동비심의위원회가 의정활동비 등의 종류 및 기준을 정할 때에 기존의 도조례에 정해져 있는 종류 및 기준에 기속된다면 의정활동비심의위원회는 사전심의기구로서 어떠한 역할도 할 수 없고, 조례가 개정되는 것에 맞추어 승인하는 기구에 그치게 될 것이며, 결국 다시 도의회가 자신이 받는 비용을 결정하게 되므로, 이는 제주특별자치도법 제46조제2항의 사전심의기구로서의 의정활동비심의위원회를 둔 취지에 반하게 될 것입니다. 
  ○ 따라서 도의회는 도조례로 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준을 정함에 있어서 의정활동비심의위원회가 정하는 비용의 종류 및
 그 지급기준에 따라야 하나, 의정활동비심의위원회는 그 비용의 종류 및 지급기준을 심의·의결함에 있어서 기존의 도조례에 기속되지 않습니다.