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1. 질의요지

「환경정책기본법」 제25조의6에 따르면 협의기관의 장(환경부장관 또는 지방환경관서의 장을 말함)은 행정계획 및 개발사업에 대하여 사전환경성검토에 대한 협의를 요청받은 때에는 관계 행정기관의 장에게 사전환경성검토협의에 대한 의견을 통보하여야 한다고 하고 있는데, 관계 행정기관의 장이 협의 요청한 행정계획 또는 개발사업 등이 관계 법령에 명백히 위반된 것이어서 행정계획 수립이나 인·허가 등을 할 수 없는 경우에도 협의기관의 장(환경부장관 또는 지방환경관서의 장을 말함)은 사전환경성검토에 대한 협의 절차를 진행하여 사전환경성검토협의에 대한 의견을 통보하여야 하는지?

2. 회답

    사전환경성검토에 대한 협의가 요청된 행정계획이나 개발사업에 관계 법령에 명백하게 위반되는 내용이 포함되어 있다면 협의기관의 장(환경부장관 또는 지방환경관서의 장을 말함)은 사전환경성검토에 대한 협의를 거부할 수 있습니다.

3. 이유

   ○ 「환경정책기본법」 제25조에 따르면 관계 행정기관의 장은 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업이 환경적으로 지속가능하게 수립·시행될 수 있도록 사전환경성검토를 실시하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제3조제7호에 따르면 사전환경성검토를 환경에 영향을 미치는 행정계획의 수립 또는 개발사업(행정계획의 수립이 요구되지 아니하는 개발사업을 말함)의 허가·인가·승인·면허·결정·지정 등(이하 “허가등”이라 함)을 함에 있어서 해당 행정계획 또는 개발사업에 대한 대안의 설정·분석 등 평가를 통하여 미리 환경측면의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하는 것이라고 규정하고 있습니다.
  ○ 「환경정책기본법」 제25조의2, 같은 법 시행령 제7조 및 별표 2에 따르면 사전환경성검토 대상은 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」 제4조제1항에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 행정계획과 보존이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업이고, 같은 법 제25조의3제1항와 같은 법 시행령 제7조의2에 따르면 사전환경성검토를 실시한 관계 행정기관의 장은 행정계획의 경우에는 해당 계획을 수립·확정하기 전까지, 개발사업의 경우에는 허가등을 하기 전까지 환경부장관 또는 지방환경관서의 장(이하 “협의기관의 장”이라 함)에게 사전환경성검토에 대한 협의(
이하 “사전환경성검토협의”라 함)를 요청하여야 합니다.
  ○ 「환경정책기본법」 제25조의4 및 같은 법 제25조의6, 같은 법 시행령 제7조의2에 따르면 사전환경성검토협의를 위하여 관계 행정기관의 장은 대통령령으로 정하는 사전환경성검토서를 작성하여 협의기관의 장에게 제출하여야 하고, 협의기관의 장은 제출받은 그 사전환경성검토서를 기초로 하되 필요한 경우 관계 전문가의 의견을 듣거나 전문가의 현지조사 등을 거쳐 사전환경성검토협의에 대한 의견(이하 “협의의견”이라 함)을 작성하여 대통령령이 정하는 기간 이내에 관계 행정기관의 장에게 협의의견을 통보하여야 하며, 사전환경성검토서가 적합하게 작성되지 아니한 경우 이를 보완하게 할 수 있습니다.
  ○ 「환경정책기본법」 제26조제1항에 따르면 협의기관의 장으로부터 협의의견을 통보받은 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이를 해당 행정계획 또는 개발사업에 반영하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하며, 그 조치결과 또는 조치계획을 협의기관의 장에게 통보하여야 하고, 같은 법 제27조제1항에 따르면 사전환경성검토협의의 실효성 확보를 위하여 관계 행정기관의 장은 협의의견을 통보받기 전에 개발사업에 대한 허가를 하여서는 아니 되며, 같은 법 제27조제2항에 따르면 대상사업의 사업자는 협의절차가 
완료되기 전에 해당 사업에 대한 공사를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있습니다.
  ○ 사전환경성검토협의제도는 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」에 따른 환경영향평가제도가 계획이 확정된 후 사업실시단계(주로 실시계획단계)에서 개발사업의 시행으로 인한 환경오염 저감대책을 중점적으로 검토하는 것과 달리 행정계획이나 개발사업이 확정 시행되기 전 단계, 즉 계획수립 및 입지선정단계부터 환경침해가 없도록 계획주체가 수립한 계획 및 이에 대한 환경성고려내용(사전환경성검토서)을 환경전문가인 협의기관의 장이 검토하여 환경적 적정성을 확인·보충하기 위하여 마련된 제도입니다. 
  ○ 이처럼 계획에 대한 사전통제절차의 하나인 사전환경성검토협의를 위해서는 해당 계획의 내용이 정확하게 제시되어야 충실한 협의를 할 수 있으므로 「환경정책기본법 시행령」 제8조제1항에서는 사전환경성검토협의를 위해 제출하여야 하는 사전환경성검토서에 1. 행정계획 또는 개발사업의 목적·필요성·추진배경·추진절차 등 사업계획에 관한 내용(관계 법령의 규정에 의하여 해당 계획에 포함하여야 하는 내용을 포함함), 2. 대상 지역의 용도지역 구분 등 토지이용현황을 표시하도록 규정하는 등 협의기관의 장으로 하여금 협의요청된 계획에 관계 법령에서 요구하고 있는 사항이 빠진 것은 없는지 또
는 포함되어서는 안 될 사항이 포함되었는지를 검토할 수 있도록 하고 있는데, 이는 해당 계획에 대한 환경성검토 즉 계획이 환경에 미치는 영향을 검토하여 영향저감방향을 결정하기 이전에 확인되어야 할 전제 요건이라고 할 것입니다.
  ○ 그런데 관계 행정기관의 장이 관계 법령의 규정을 명백하게 위반하여 해당 행정계획이나 개발사업에 포함될 수 없는 것을 내용으로 하는 사업계획을 작성하여 사전환경성검토협의를 요청하였다면 이는 위법한 계획으로서 법률상 원시적으로 이행이 불가능한 계획이 되므로 사전환경성검토협의 대상 적격이 없다고 보아야 할 뿐만 아니라, 이행이 불가능한 계획임이 명백한데도 협의기관의 장으로 하여금 사전환경성검토협의 절차를 이행하도록 하는 것은 사전환경성검토협의가 필요 없는 계획에 대하여 협의를 요구하는 것과 같이 행정적으로 무용한 절차를 요구하는 것이 되어 사전환경성검토협의의 취지에도 반한다고 할 것입니다.    ○ 따라서 사전환경성검토협의가 요청된 행정계획이나 개발사업에 관계 법령에 명백하게 위반되는 내용이 포함되어 있다면 협의기관의 장은 사전환경성검토협의를 거부할 수 있다 할 것입니다.