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1. 질의요지

가. 종전 「자동차관리법」(2007. 1. 19. 법률 제8254호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제67조제3항에서는 자동차관리사업조합을 설립하고자 하는 때에는 조합원이 될 자격이 있는 자 “10분의 1” 이상이 발기하여 정관을 작성한 후 인가를 신청하도록 하던 것을 개정 「자동차관리법」(2007. 1. 19. 법률 제8254호로 개정된 것을 말함. 이하 같음)에서는 “5분의 1” 이상을 발기인으로 하여 인가를 신청하도록 개정되었는바, 이 사안에서 A조합이 개정 「자동차관리법」의 시행일(2007. 7. 20.) 전인 2007. 7. 18.에 조합원이 될 자격이 있는 자 10분의 1 이상이 발기하여 인가 신청서를 제출하였고, 인가관청에서는 개정 「자동차관리법」이 시행된 후에 인가를 하고자 하는 경우에, 발기인의 수는 종전 「자동차관리법」을 적용해야 하는지, 아니면 개정 「자동차관리법」을 적용해야 하는지?

 나. 개정 「자동차관리법 시행규칙」(2005. 2. 5. 건설교통부령 제423호로 개정된 것을 말함. 이하 같음) 제148조제2항에서는 자동차관리사업조합의 설립인가 취소사유로서 「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 조합설립요건에 미달한 경우를 추가하였는바, 이 사안에서 B조합이 개정 「자동차관리법 시행규칙」의 시행 이전에 발
기인 10분의 1로 적법하게 설립되었으나, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 이후에 발기인의 일부가 해당 조합을 탈퇴한 경우 개정 「자동차관리법 시행규칙」을 이유로 그 설립인가를 취소할 수 있는지?

2. 회답

 가. 질의 가에 대하여
   A조합이 개정 「자동차관리법」의 시행일(2007. 7. 20.) 전인 2007. 7. 18.에 종전 「자동차관리법」의 규정에 따라 조합원이 될 자격이 있는 자 10분의 1 이상이 발기하여 인가 신청서를 제출하였으나, 인가관청이 인가를 하기 전에 개정 「자동차관리법」이 시행된 경우에는 개정 「자동차관리법」의 부칙에 별다른 경과규정이 없다면, 인가요건으로서 발기인의 수는 처분 당시의 법인 개정 「자동차관리법」을 적용하여 “5분의 1 이상의 발기인”을 적용하여야 할 것입니다.
 나. 질의 나에 대하여
   「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 발기인의 요건은 조합의 설립인가를 받기 위한 요건일 뿐이지, 이미 적법하게 설립인가 된 조합이 계속하여 해당 발기인의 요건을 지속할 것을 정한 것으로 볼 수는 없는바, B조합과 같이 개정 「자동차관리법 시행규칙」의 시행 전에 발기인 10분의 1로 적법하게 설립되었으나, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 후에 발기인의 일부가 해당 조합을 탈퇴한 경우는 개정 「자동차관리법 시행규칙」 제148조제2항에서 정한 “「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 조합설립요건에 미달한 때”로 볼 수 없으므로 해당 규정을 이유로 그 설립인가를 취소할 수는 없다 할 것입니다.

3. 이유

 가. 질의 가에 대하여
  ○ 종전 「자동차관리법」 제67조제3항에 따르면 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서 확립을 도모하기 위하여 필요한 때에는 시·도지사의 인가를 받아 자동차부분정비사업조합(이하 “조합”이라 함)을 설립할 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제3항에 따르면 해당 조합을 설립하고자 하는 때에는 해당 조합의 조합원이 될 자격이 있는 자 “10분의 1” 이상이 발기하여 창립총회에서 정관을 작성한 후 인가를 신청하도록 하고 있습니다. 
  ○ 그러나, 개정 「자동차관리법」 제67조제3항에서는 종전 「자동차관리법」의 발기인 요건인 “10분의 1”을 “5분의 1”로 개정하였고, 개정 「자동차관리법」의 부칙에서는 제67조제3항의 개정과 관련하여 경과조치를 두지 않고 있는바, 이 사안에서 A조합이 개정 「자동차관리법」의 시행일(2007. 7. 20.) 전인 2007. 7. 18.에 조합원이 될 자격이 있는 자 10분의 1 이상이 발기하여 창립총회에서 정관을 작성한 후 인가 신청서를 제출하였고, 인가관청이 인가를 하려는 시점이 개정 「자동차관리법」이 시행된 이후인 경우에, 조합의 설립기준으로서 발기인의 수는 종전 「자동차관리법」을 적용해야 하는지, 아니면 개정 「자동차관리법」을 적용해야 하는지가 문제됩니다. 
  ○ 우선,
 “인가”란 제3자의 법률행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성시켜 주는 행정행위로서, 이 사안과 같이 “조합설립의 인가”의 경우 조합의 설립을 유효하게 만드는 행정주체의 동의행위인바, 현행 「자동차관리법」 제67조제1항에서는 시·도지사의 “인가”를 받아 조합을 “설립”할 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제3항에서는 조합을 “설립”하고자 하는 때에는 “인가”를 신청하도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제146조제1항 및 제147조에 따르면, 회원에 관한 사항이 포함된 정관을 첨부하여 시·도지사에게 인가신청서를 제출하고 인가를 받은 날부터 3주일 이내에 설립등기를 하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 조합은 발기인 등의 인가요건을 갖추어 시·도지사의 인가를 받은 후에야 비로소 설립되는 것이므로, 같은 법 제67조제3항에 따른 “발기인의 수”는 조합을 설립하기 위한 “인가요건”으로 보아야 할 것이고, 이러한 인가요건은 당연히 조합의 “설립요건”에도 해당한다 할 것입니다.  
  ○ 한편, 조합의 인가를 신청한 후 인가처분 전에 인가기준에 관한 관련 규정이 개정·시행된 경우 개정 「자동차관리법」 부칙에 “이 법 시행 전에 이미 인가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다”는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 인가처분 당시에 시행되는 개정 「
자동차관리법」에서 정한 인가기준에 의하여 인가 여부를 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 「자동차관리법」의 적용과 관련하여서는 종전 「자동차관리법」의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 「자동차관리법」의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름인바, 이 사안의 경우 개정 「자동차관리법」에서는 조합설립의 인가요건을 강화하면서 별도의 경과규정을 두고 있지 아니하므로, 시·도지사는 개정 「자동차관리법」의 인가요건인 “5분의 1 이상의 발기인”을 적용하여 인가하여야 할 것이고, 당사자의 신뢰보호를 고려하더라도 개정 「자동차관리법」 제67조제3항의 개정취지가 조합의 설립요건을 강화하여 조합의 난립 및 갈등을 최소화하기 위한 것인 점에 비추어 볼 때, A조합의 종전 「자동차관리법」 규정에 대한 신뢰가 개정 「자동차관리법」 규정의 공익적 요구보다 더 보호가치가 있는 것이라고는 할 수 없을 것입니다.  
  ○ 따라서, A조합이 개정 「자동차관리법」의 시행일인 2007. 7. 20. 전에 조합원이 될 자격이 있는 자 10분의 1 이상이 발기하여 인가 신청서를 제출하였고, 인가관청에서는 신법이 시행된 후에 인가를 하고자 하는 경우에, 인가요건으로서 발
기인의 수는 처분 당시의 법인 개정 「자동차관리법」을 적용하여 “5분의 1 이상의 발기인”을 적용하여야 할 것입니다.
 나. 질의 나에 대하여 
  ○ 종전 「자동차관리법 시행규칙」(2005. 2. 5. 건설교통부령 제423호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제148조제2항에서는 시·도지사는 조합의 운영사항의 개선 또는 자동차관리사업의 발전을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 그 설립인가를 취소할 수 있도록 하였고, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 제148조제2항에서는 조합의 설립인가 취소사유로서 「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 조합설립요건에 미달한 경우를 추가하였으나, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 부칙에서는 제148조제2항의 개정과 관련하여 경과조치를 두지 않고 있는바, 이 사안에서 B조합이 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 전에 발기인 10분의 1로 적법하게 설립되었으나, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 이후에 발기인의 일부가 탈퇴한 경우 개정 「자동차관리법 시행규칙」을 이유로 그 설립인가를 취소할 수 있는지의 여부가 문제됩니다.
  ○ 우선, 개정 「자동차관리법 시행규칙」의 시행 이후에 발생한 사항에 대하여 개정 「자동차관리법 시행규칙」의 신설규정을 이유로 그 설립인가를 취소할 수 있는지에 대하여 살펴보면
, 제재적 처분에 관한 법령이 민원인에게 불리하게 개정된 경우에 경과규정을 두는 등의 특별한 규정이 없더라도 「대한민국 헌법」 상 소급입법 금지 및 당사자의 신뢰보호 등을 위하여 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 구법이 적용되고, 개정 후에 발생한 사항에 대하여는 신법이 적용되어야 할 것인바, 만약 이 사안에서 B조합의 경우 설립인가 취소사유가 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 이후에 발생하였다면, 개정 「자동차관리법 시행규칙」에 따라 해당 조합의 설립인가를 취소할 수 있다 할 것입니다. 
  ○ 그러나, “발기인”이라 함은 조합 등을 설립하기 위하여 정관의 작성 등 조합의 설립 및 인가에 필요한 행위를 해당 설립인가를 받기 전까지 수행할 권한을 가진 자로서, 그 권한에 속하는 행위에 의하여 취득한 권리와 의무는 해당 조합의 설립 및 인가와 동시에 조합에 귀속하는 것이므로, 「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 발기인의 요건은 조합이 설립인가를 받을 때까지만 필요한 조합설립요건일 뿐이며, 이미 적법하게 설립인가된 조합에게는 조합설립인가 전까지만 한정된 기간 동안 필요한 업무를 수행하는 업무수행자로서의 발기인은 더 이상 필요하지 아니하다고 할 것이어서(조합설립인가 후에는 조합원의 지위에 있는 자에 관한 사항이 논의될 수 있을 뿐임), 「
자동차관리법」 제67조제3항에 따른 발기인의 요건은 이미 설립인가된 조합에 적용할 수는 없는 것인바, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 제148조제2항에서 설립인가 취소사유로서 신설한 “「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 조합설립요건에 미달한 때”라 함은 해당 조합의 설립인가 당시 발기인의 요건을 충족하지 못하였음에도 불구하고 허위 또는 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우를 말하는 것이지, 이 사안에서 B조합과 같이 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 전에 발기인 10분의 1로 적법하게 설립되었으나, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 이후에 발기인의 일부가 탈퇴한 경우까지 포함하는 것으로 볼 수는 없다 할 것입니다.
  ○ 따라서 B조합이 개정 「자동차관리법 시행규칙」의 시행 전에 발기인 10분의 1로 적법하게 설립되었으나, 개정 「자동차관리법 시행규칙」 시행 이후에 발기인의 일부가 해당 조합을 탈퇴한 경우는 개정 「자동차관리법 시행규칙」 제148조제2항에서 정한 “「자동차관리법」 제67조제3항에 따른 조합설립요건에 미달한 때”로 볼 수 없으므로 해당 규정을 이유로 그 설립인가를 취소할 수는 없다 할 것입니다.