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1. 질의요지

「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제11조제3항에 따르면 산림청장은 폐광지역진흥지구 안에서 지역주민이 직접 또는 공동으로 시행하는 개발사업 등에 사용하고자 하는 보전산지에 대하여는 「산지관리법」 제12조 및 제18조제1항·제4항, 같은 법 시행령 제12조·제13조·제20조제4항 및 별표 4에 따른 산지전용허가기준에 불구하고 산지전용허가를 할 수 있도록 특례를 규정하고 있는바, 보전산지 중 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 보안림에서 개발사업을 하고자 하는 경우에 해당 개발사업이 같은 법에 따른 보안림 지정해제 요건에 부합하지 않더라도 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등을 근거로 하여 산지전용허가를 할 수 있는지?

2. 회답

   「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등에서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가기준에 대한 특례를 규정한 것은 개발이 제한되는 보전산지에서 개발사업을 할 수 있도록 하기 위한 것이고, 해당 산지전용허가기준의 특례에는 산지전용허가의 전제가 되는 보안림의 지정해제 요건의 특례도 포함된다 할 것이므로 이 사안에서 개발사업이 보안림의 지정해제 요건에 부합하지 않더라도 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등에 따라 산지전용허가를 할 수 있다 할 것입니다.

3. 이유

  ○ 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항에 따르면 산림청장은 폐광지역진흥지구 안에서 지역주민이 직접 또는 공동으로 시행하는 개발사업 및 대통령령이 정하는 개발사업에 대하여는 「산지관리법」 제12조에 따른 행위제한 및 제18조제1항·제4항에 따른 산지전용허가기준에 관한 특례를 대통령령이 정하는 바에 의하여 정할 수 있도록 하고 있고, 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법 시행령」 제11조제3항에 따르면 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항에 따른 개발사업에 사용하고자 하는 보전산지에 대하여는 「산지관리법 시행령」 제12조·제13조·제20조제4항 및 별표 4의 규정에 불구하고 「산지관리법」 제15조에 따른 산지전용허가를 할 수 있도록 하되, 다만, 문화재보호구역에 대하여는 그러하지 아니하다고 하고 있습니다. 
  ○ 「산지관리법」 제4조제1항제1호에서는 임업생산과 함께 재해방지·수원보호 등의 공익기능을 위하여 필요한 산지로서 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 의한 보안림(이하 “보안림”이라 함) 등을 대상으로 산림청장이 지정하는 산지인 공익용산지 등을 보전산지로 규정하고 있고, 「산지관리법」 제12조에서는 이러한 보전산지에서의 행위제한으로서 같은 조에서 정한 경우를 제외하고는 산지전용을 할 수 없도록 하고 
있으며, 「산지관리법」 제18조제1항·제4항에서는 산지전용허가의 기준을 정하고, 그 세부기준에 관한 사항은 대통령령으로 위임하였으며, 「산지관리법 시행령」 제12조·제13조·제20조제4항 및 별표 4에서는 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준을 정하고 있습니다. 
  ○ 한편, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제43조에 따르면 시·도지사, 지방산림청장 또는 산림청장은 수원의 함양 또는 상수원의 수질 관리 등을 위하여 보안림을 지정할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제46조에 따르면 지정목적을 달성하여 보안림으로 둘 필요성이 없다고 인정하는 경우 등에는 보안림의 전부 또는 일부에 대하여 그 지정을 해제할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제51조에서는 같은 법 제46조의 위임에 따라 보안림의 지정을 해제할 수 있는 요건을 규정하고 있습니다. 
  ○ 이 사안에서는 폐광지역 내에 있는 보안림에서 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법 시행령」 제11조제1항제1호에 따른 관광레저산업인 개발사업을 하고자 하나, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제46조 및 같은 법 시행령 제51조에 따른 보안림의 지정해제 요건에 부합하지 않는 경우에 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제11조
제3항을 근거로 하여 산지전용허가를 할 수 있는지의 여부가 문제됩니다. 
  ○ 우선, 보전산지와 보안림의 관계에 대하여 살펴보면, 「산지관리법」 제4조제1항제1호나목에서는 보안림 등을 대상으로 산림청장이 지정하는 산지를 보전산지 중 공익용산지로 분류하고 있고, 「산지관리법」 제6조제3항제1호에 따르면, 보전산지가 공익용산지 등에 해당하지 아니하게 되는 경우에는 보전산지의 지정을 해제할 수 있도록 하고 있으므로 보안림으로 지정되거나 지정해제되는 선행행위를 통하여 보전산지로 지정되거나 지정해제되는 것이라 할 것입니다.
  ○ 또한, 「산지관리법」 제16조에 따르면 산지전용허가의 효력은 해당 전용허가를 받아 산지를 다른 용도로 사용하고자 하는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 의한 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니하고, 해당 행정처분에 대한 거부처분이 확정된 때에는 산지전용허가가 취소된 것으로 보도록 하고 있으므로, 보안림에서의 개발사업의 시행을 위해서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제46조에 따른 보안림의 지정해제처분이 있어야 하고, 해당 지정 해제처분이 있은 후에만 산지전용허가의 효력이 발생한다 할 것입니다. 
  ○ 따라서, 보안림에서의 산지전용허가를 하기 
위해서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 보안림의 지정해제 요건과 「산지관리법」에 따른 산지전용허가기준을 모두 충족하여야 할 것이나, 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제11조제3항에서는 이 법에 따른 개발사업에 대하여 「산지관리법」상의 산지전용허가기준의 특례만 규정하였을 뿐, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」상의 보안림의 지정해제 요건에 대한 특례는 규정하고 있지 아니합니다. 
  ○ 그러나 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」은 석탄산업의 사양화로 낙후된 폐광지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 생활향상을 도모하기 위하여 제정된 법으로서(제1조), 같은 법 제10조제1항의 입법취지는 강원도 폐광지역의 경우 개발대상지역의 90%가 임야이며, 임야면적의 56%가 보전산지로서 사실상 그 개발이 불가능하기 때문에 보전산지의 전용 및 협의기준에 관한 특례를 정하여 개발이 가능하게 하기 위한 것입니다.
  ○ 또한, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제46조 및 같은 법 시행령 제51조에 따라 보안림을 지정해제 할 수 있는 대상 행위는 농지 또는 초지로의 전용 등을 제외하고는 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제12조 등에 따라 산지전용허가를 할 수 
있는 대상 행위에 모두 포함되며, 산지전용을 허가할 수 있는 대상 행위가 더 광범위하므로, 이 사안에서와 같이 산지전용허가기준의 특례를 적용하는 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법 시행령」 제11조제1항 각 호에 따른 개발사업의 경우 보안림의 지정해제 요건에도 당연히 부합되지 않는 점에 비추어 볼 때, 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등에서 같은 법 시행령 제11조제1항 각 호에 따른 개발사업에 대하여 「산지관리법」 제18조의 산지전용허가기준을 갖추지 않더라도 특례로서 산지전용허가를 할 수 있도록 하고 있음에도 불구하고, 해당 특례로서 비로소 허용가능한 사업에 대하여 산지전용허가를 하기 위한 전제로 보안림의 지정해제 요건을 갖추도록 하는 것은 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등에서 특례로서 규정한 산지전용허가를 불가능하게 하는 것으로서, 앞서 살펴본 해당 규정의 입법취지를 무력화시키는 것이므로 해당 규정에서 산지전용허가기준의 특례를 둔 것은 산지전용허가의 전제가 되는 보안림의 지정해제 요건에 대한 특례도 포함한 것으로 보아야 할 것입니다.
  ○ 한편, 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법 시행령」 제11조제3항에서는 산지전용허가기준의 특례를 정하면서 문화재보호구역에 대해서는 해당 특례를 적용하지 않도록 하고 
있는바, 이는 「산지관리법」 제4조제1항제1호에 따른 보전산지 중 문화재보호구역을 제외하고는 모든 보전산지에 대하여 산지전용허가기준의 특례를 적용하고자 한 것으로 보아야 할 것이므로, 보안림의 경우에도 보안림 지정 해제 요건을 포함한 산지전용허가기준에 부합하지 않더라도 산지전용허가를 할 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다. 
  ○ 따라서, 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등에서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가기준에 대한 특례를 규정한 것은 개발이 제한되는 보전산지에서 개발사업을 할 수 있도록 하기 위한 것이고, 해당 산지전용허가기준의 특례에는 산지전용허가의 전제가 되는 보안림의 지정해제 요건의 특례도 포함된다 할 것이므로 이 사안에서 개발사업이 보안림의 지정해제 요건에 부합하지 않더라도 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제10조제1항 등에 따라 산지전용허가를 할 수 있다 할 것입니다.