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1. 질의요지

「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항에 의한 행정기구이자, 「지방자치법」 제159조에 의한 지방자치단체조합인 경제자유구역청이 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호의 공공기관인 지방자치단체에 포함되는지, 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제3조제3호 단서에 의한 “특별법에 의하여 설립된 조합”에 해당되어 공공기관에서 제외되는지?

2. 회답

   「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항에 의한 행정기구이자 「지방자치법」 제159조에 의한 지방자치단체조합인 경제자유구역청은 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호의 지방자치단체로서 공공기관에 포함된다고 할 것입니다.

3. 이유

  ○ 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제2조 및 제4조에 의하면 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 시·도지사의 요청 등에 따라 지식경제부장관이 경제자유구역을 지정하도록 하고 있고, 같은 법 제27조제1항에서는 「건축법」에 의한 건축허가 등 경제자유구역 안에서의 시장·군수·구청장이 수행하는 사무 중 시·도지사가 직접 수행하여야 하는 사무를 각호로 규정하고 있으며, 같은 법 제27조제2항에서는 시·도지사가 제1항의 사무를 처리하기 위하여 이를 전담하는 행정기구를 설치하고, 경제자유구역이 2개 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 협의하여 공동의 행정기구를 설치하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제28조제1항에서는 같은 법 제27조제2항에 따른 행정기구는 조례 또는 규칙이 정하는 바에 따라 국가로부터 위임받은 사무, 그 관할구역에서 특별시ㆍ광역시 또는 도의 사무 및 같은 법 제27조제1항에 따른 사무를 처리한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제28조제3항에서는 행정기구의 장이 관계행정기관 등에게 공무원의 파견을 요청할 수 있도록 하고 있습니다.
  ○ 또한 「지방자치법」 제159조제1항에 의하면 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 
있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐, 시·도 또는 2개 이상의 시·도에 걸치는 시·군·자치구는 행정안전부장관의, 그 밖의 시·군·자치구는 시·도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제160조제3항에 의하면 관계 지방자치단체의 의회 의원과 그 지방자치단체의 장은 지방자치단체조합회의의 위원이나 지방자치단체조합장을 겸할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제163조제1항에 의하면 시·도가 구성원이거나 2개 이상의 시·도에 걸치는 시·군·자치구가 구성원인 지방자치단체조합은 행정안전부장관의, 그 밖의 시·군·자치구가 구성원인 지방자치단체조합은 1차로 시·도지사, 2차로 행정안전부장관의 지도·감독을 받도록 규정하고 있습니다.
  ○ 한편, 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호에서는 “공공기관”을  국가기관·지방자치단체 그 밖에 대통령령이 정하는 기관으로 정의하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조에서는 “그 밖에 대통령령이 정하는 기관”을 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체(제1호), 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단(제2호), 특별법에 의하여 설립된 법인(다만, 「지방문화원진흥법」에 의한 문화원 및 특별법에 의하여 설립된 조합·협회를 제외함)(제3호), 「초·중등
교육법」 및 「고등교육법」 그 밖에 다른 법률에 따라 설립된 각급 학교(제4호)로 정하고 있습니다.
  ○ 「공공기록물 관리에 관한 법률」은 공공기관의 투명하고 책임있는 행정의 구현과 공공기록물의 안전한 보존 및 효율적인 활용을 위하여 공공기록물의 관리에 필요한 사항을 정하기 위하여 제정된 법률로서(제1조), 같은 법 제3조제2호에서는 “기록물”을 “공공기관”이 업무와 관련하여 생산 또는 접수한 모든 형태의 기록정보 자료와 행정박물로 정의하고 있고, 같은 법 제16조부터 제19조까지의 규정, 제22조부터 제27조까지의 규정 등에서는 공공기관이 기록물을 생산하고 관리함에 있어 준수하여야 하는 사항 등을 규정하고 있는바, 같은 법 제3조제1호 및 같은 법 시행령 제3조의 “공공기관”에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 조문의 규정 형식과 함께 해당 기관이 이 법의 입법취지에 맞게 국가적으로 관리되고 보존되어야 할 가치가 있는 공적인 기록정보 등을 생산 또는 접수하는 기관에 해당되는지를 종합적으로 판단하여야 할 것입니다.
  ○ 이와 같은 점을 고려할 때, 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호의 “공공기관”으로서의 “지방자치단체”는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제2항에 의한 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·자치구만을 의
미한다기보다 지방자치단체를 구성하는 기관 또는 지방자치단체와 직접적인 관련성을 가지고 지방자치와 관련된 기능을 수행하는 기관을 포괄하는 의미로 보아야 할 것입니다(법제처 2006. 3. 22 회신 06-0038 해석례).
  ○ 위의 관련 규정에 의하면, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항에 의한 행정기구이자 「지방자치법」 제159조에 의한 지방자치단체조합인 경제자유구역청은 경제자유구역의 운영을 위하여 국가위임사무, 관할구역의 시·도 사무 및 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항에 의한 시·군·구 사무를 행하고 있고, 그 밖에 조직의 구성원, 지도·감독 관계 등에 있어서도 관할구역에서의 지방자치단체로서의 기능을 하는 행정기구임을 알 수 있는바, 비록 이러한 경제자유구역청이 「지방자치법」 제2조제1항의 지방자치단체의 종류에 해당하는 특별시, 광역시, 도 등과 동일한 법적 조직형태를 가지고 있다고 볼 수는 없더라도 그 실질적인 업무내용 및 기능을 고려할 때, 이는 「공공기록물 관리에 관한 법률」에 따라 기록물을 생산하고 관리하여야 할 공공기관으로서 같은 법 제3조제1호의 “지방자치단체”에 해당하는 것으로 보아야 할 것입니다.
  ○ 한편, 「공공기록물의 관리에 관한 법률 시행령」 제3조제3호에서
는 특별법에 의하여 설립된 법인을 “공공기관”으로 정하면서 단서에서 특별법에 의하여 설립된 조합·협회를 공공기관의 범위에서 제외하고 있으나, 이는 다소 포괄적인 개념인 “특별법에 의하여 설립된 법인”을 공공기관으로 정하면서, 이 중 「공공기록물 관리에 관한 법률」에 따라 국가적으로 기록물을 관리하여야 할 만큼 공공성을 가진 기관에 포함시킬 필요가 없다고 판단되는 단체들을 제외하는 규정으로 보아야 할 것으로, 지방자치단체로서의 기능을 행하는 지방자치단체조합을 이러한 “특별법에 의하여 설립된 조합”에 해당하는 것으로 해석하는 것은 법의 취지에 맞지 않는다고 할 것입니다.
  ○ 따라서 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항에 의한 행정기구이자 「지방자치법」 제159조에 의한 지방자치단체조합인 경제자유구역청은 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조의 지방자치단체로서 공공기관에 포함된다고 할 것입니다.