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1. 질의요지

입주민이 자신이 거주하는 공동주택(아파트)의 관리주체가 「주택법」 제59조에 의한 행정청의 시정명령(위·수탁계약서 공개 명령)을 즉시 이행하지 않았다는 이유로 시정명령을 내린 행정청에 관리주체를 대상으로 같은 법 제101조제2항에 따라 과태료 부과를 요청하였을 때, 행정청은 관리주체가 추후 시정명령을 이행하여 과태료 부과가 곤란하다며 관리주체에 대한 과태료 부과 요청을 거부한 경우, 이러한 거부행위가 「행정절차법」 제2조제2호의 “처분”에 해당하는지?

2. 회답

   관리주체에 대해 과태료를 부과해 달라는 입주민의 요청을 거부한 행정청의 행위는 「행정절차법」 제2조제2호의 처분에 해당하지 않습니다. 

3. 이유

  ○ 「행정절차법」 제2조제2호에서는 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 기타 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있고, 판례는 “국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것이다”라고 판시하고 있습니다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결).
  ○ 그렇다면 이 사안에서 행정청의 과태료 부과 거부행위가 「행정절차법」 제2조제2호의 거부처분에 해당하기 위해서는 거부행위가 입주민의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하고, 입주민에게 과태료 부과를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 할 것입니다.
  ○ 그런데 과태료는 행정법규의 위반 정도가 비교적 경미하여 직접적으로 행정목적이나 사회법익을 침해하는 것이 아니라 간접적으로 행정목적 달성에 장애를 줄 위험성이 있을 정도의 단순한 의무태만에 대
하여 과하는 일종의 금전벌로서, 과태료 부과처분의 상대방에 대해서는 재산상 손실을 발생시키는 침익적 처분이나, 직접적 상대방이 아닌 입주민의 법률관계에 대해서는 어떠한 변동을 발생시킨다고 할 수는 없을 것입니다(만약 과태료 관련 규정이나 과태료 부과처분을 통해 입주민이 얻는 이익이 있다고 하더라도, 이는 행정목적 달성 과정에서 부수적으로 발생하는 반사적 이익에 불과하다 할 것입니다).
  ○ 한편, 「주택법」 제101조제2항제15호에서는 같은 법 제59조제1항 또는 제90조제1항에 의한 보고 또는 자료제출 등의 명령에 위반한 자는 5백만원 이하의 과태료에 처한다고 규정하고 있고, 같은 법 제59조제1항에서는 지방자치단체의 장은 입주자대표회의, 관리주체 또는 제55조제1항에 의한 공동주택의 관리사무소장 등에게 공동주택관리의 효율화와 입주자 및 사용자의 보호를 위하여 대통령령이 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 
  ○ 위 「주택법」 제59조제1항에서 행정청이 입주자 및 사용자의 보호를 위해 관리주체에 대해 필요한 명령을 할 수 있다고 규정하고 있다 하더라도, 이 규정에 근거해 입주민이 바로 행정청에 관리주체를 대상으로 같은 법 제101조제2항의 과태료 부과처분
을 요청할 법규상 신청권이 있다고 할 수는 없으며, 앞에서 보았듯이 행정청의 관리주체에 대한 과태료 부과처분으로 얻는 입주민의 이익은 반사적 이익에 불과하다 할 것이므로 입주민에게는 조리상의 신청권도 인정하기 곤란하다 할 것입니다.
  ○ 따라서 관리주체에 대해 과태료를 부과해 달라는 입주민의 요청을 거부한 행정청의 행위는 「행정절차법」 제2조제2호의 처분에 해당하지 않습니다.