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1. 질의요지

개발제한구역 지정당시부터 현재까지 해당 구역에 토지 등을 소유하고 개발제한구역 중 일부가 해제된 지역에 지정당시부터 생업을 위해 거주하던 자가 개발제한구역이 해제되지 않고 남아있는 지역으로 3년 이내에 이주한 경우, 그 자를 구 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(2008. 2. 5. 대통령령 제20603호로 일부개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 개발제한구역법 시행령”이라 함) 제18조제2항제3호의 지정당시거주자로 볼 수 있는지?

2. 회답

   개발제한구역 지정당시부터 현재까지 해당 구역에 토지 등을 소유하고 개발제한구역 중 일부가 해제된 지역에 지정당시부터 생업을 위해 거주하던 자가 개발제한구역이 해제되지 않고 남아있는 지역으로 3년 이내에 이주한 경우, 그 자를 구 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호의 지정당시거주자로 볼 수는 없습니다.

3. 이유

  ○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없도록 하고 있고, 존속 중인 건축물 등 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 등은 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있습니다. 
  ○ 구 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호에 따르면 같은 조 제1항제1호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 1) 개발제한구역 지정당시부터 해당 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자와 2) ①개발제한구역 지정당시 해당 개발제한구역 안에 거주하고 있던 자로서 ②개발제한구역 안에 주택 또는 토지를 소유하고 ③생업 기타의 사유로 ④3년 이내의 기간동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자(이하 “지정당시거주자”라 함)로 한정하고 있습니다.
  ○ 이처럼 개발제한구역법령이 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위를
 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설이나 근린생활시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 안의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 개발제한구역 안에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하려고 함에 있다고 할 것입니다(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결).
  ○ 따라서 이러한 개발행위가 예외적으로 허용되는 자에 대한 관련규정은 그 요건을 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 이 사안에서는 개발제한구역 지정당시 개발제한구역에 거주하면서 개발제한구역에 주택 또는 토지를 소유하고 있던 자가 본인이 소유하고 있는 주택 또는 토지가 있는 지역은 계속 개발제한구역으로 남아있지만 본인이 거주하고 있는 지역은 개발제한구역에서 해제된 경우, 3년 이내에 개발제한구역으로 이주한 사람이 그 중 위 2)의 요건을 갖추고 있는지가 문제된다고 할 것입니다. 
  ○ 그런데, 개발제한구역 지정당시 개발제한구역에 거주하면서 개발제한구역에 주택 또는 토지를 소유하고 있던 자가 본인이 소유하고 있는 주택 또는 토지가 있는 지역은 계속 개발제한구역으로 존
속하지만 본인이 거주하고 있는 지역은 개발제한구역에서 해제된 경우, 3년 이내에 개발제한구역으로 이주하더라도 그 사람은 개발제한구역으로 남아있는 지역에 해당 개발제한구역 지정당시 거주하지 않았으므로, 생업 기타의 사유로 개발제한구역 밖에 거주하게 되었는지 여부를 불문하고 지정당시거주자로 인정받기 위한 위 2)의 ①부터 ④까지의 요건 중 ①“개발제한구역 지정당시 해당 개발제한구역 안에 거주하고 있던 자”를 충족시키지 못하므로 이러한 자는 구 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호의 지정당시거주자에 해당하지 않습니다.
  ○ 더욱이, 구 개발제한구역법 시행령 일부개정령안 심사경과보고서(제18조제2항제3호 관련)에 따르면 개발제한구역 지정당시 그 개발제한구역에 거주하면서 개발제한구역에 주택 또는 토지를 소유하고 있던 자가 본인이 소유하고 있는 주택 또는 토지가 있는 지역은 계속 개발제한구역으로 존속하지만 본인이 거주하고 있는 지역은 개발제한구역에서 해제된 경우, 당사자는 구 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호에 따른 “기타의 사유”를 인정할 수 있는 전제조건인 “개발제한구역 지정당시 그 개발제한구역에 거주하고 있던 자”에 해당하지 않으므로 “기타의 사유”에 해당하는지의 여부를 검토할 필요 없이 위 규정의 적용대상이 되지 않는다는 이유로 종
전 “생업 기타의 사유” 중 “기타의 사유”를 삭제하였습니다.
  ○ 또한 거주하던 개발제한구역이 해제되어 현재 남아있는 개발제한구역 밖에 거주하다가 그 남아 있는 개발제한구역으로 3년 이내에 이주한 자도 지정당시거주자로 보게 되면, 제한된 행위를 허용함에 있어 개발제한구역 지정당시부터 지금까지 거주하던 자와 형평에 어긋나게 될 것이고, 위와 같이 개발제한구역의 일부가 해제될 때마다 그 해제된 구역에 거주하던 자가 3년 이내에 남아 있는 개발제한구역으로 이주한 경우 지정당시거주자로 보아야 하는데, 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법의 입법취지와 제한된 행위를 허용하는 같은 법 시행령 제18조제2항제3호의 “지정당시거주자 제도”의 취지에도 반한다 할 것입니다.
  ○ 따라서 개발제한구역 지정당시부터 현재까지 해당 구역에 토지 등을 소유하고 개발제한구역 중 일부가 해제된 지역에 지정당시부터 생업을 위해 거주하던 자가 개발제한구역이 해제되지 않고 남아있는 지역으로 3년 이내에 이주한 경우, 그 자를 구 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호의 지정당시거주자로 볼 수는 없습니다.