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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제2호에 따라 주택에서 종교시설인 교회로 용도를 변경한 건축물은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제14조제3호에 따른 주택의 수로 산정할 수 있는지?

2. 회답

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제2호에 따라 주택에서 종교시설인 교회로 용도를 변경한 건축물은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제14조제3호에 따른 주택의 수로 산정할 수 있습니다.

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역특별법”이라 한다) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없되, 다만, 도로, 주택, 근린생활시설 등 같은 항 각 호에 규정된 건축물 중 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도를 변경하는 행위”를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정되어 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역특별법 시행령”이라 한다) 제18조제1항에서는 위 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도를 변경하는 행위”로 주택과 별표 1 제4호(같은 호 자목의 제조업소는 제외한다)에 따른 근린생활시설 간에 용도변경을 하는 행위(제1호), 주택을 고아원, 양로시설 또는 종교시설로 용도변경하는 행위(제2호), 주택을 다른 용도로 변경한 건축물을 다시 주택으로 용도변경하는 행위(제3호) 등을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 1 제4호에서는 개발제한구역 안에서 허용되는 건축물 또는 공작물의 종류로 근린생활시설을 규정하고 있고, 이러한 근린생활시설로 슈퍼마켓 및 일용
품소매점, 휴게음식점 및 일반음식점, 이용원 등을 규정하고 있으며, 종교시설인 교회는 규정되어 있지 않습니다.

  개발제한구역특별법 제15조에서는 시·도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 취락지구로 지정할 수 있고, 이러한 취락을 구성하는 주택의 수 등 취락지구의 지정기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정하는 것으로 규정하고 있으며, 개발제한구역특별법 시행령 제25조에서는 취락지구의 지정기준으로 취락을 구성하는 주택의 수가 10호 이상일 것을 규정하고 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」(이하 “개발제한구역특별법 시행규칙”이라 한다) 제14조제3호에서는 취락지구의 지정에 관한 주택 수의 산정기준에 대하여 주택을 용도변경한 근린생활시설 및 사회복지시설은 그 시설을 주택의 수로 산정할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  이상의 규정을 종합하면, 개발제한구역 안의 주택은 고아원, 양로시설 또는 종교시설로의 용도변경이 허용되고 주택과 근린생활시설 간에 용도변경이 허용되며, 취락지구의 지정의 기준이 되는 주택의 수를 산정함에 있어서는 주택으로부터 용도변경된 근린생활시설 및 사회복지시설은 주택의 수로 산정한다는 것인데, 그렇다면, 개발제한구역특별법 시행령
에 따라 주택에서 용도변경될 수 있는 시설인 고아원, 양로원 또는 종교시설과 개발제한구역특별법 시행규칙에 따라 취락지구지정의 요건으로서 주택의 수를 산정하는데 포함되는 사회복지시설이 포함하는 내용에 차이가 있는 것인지 여부를 살펴볼 필요가 있다 할 것입니다.

  그런데, 개발제한구역특별법 시행규칙에서 취락지구의 지정에 필요한 주택의 수를 산정하는데 실제 주택뿐만 아니라 종래 주택에서 용도변경된 근린생활시설 또는 사회복지시설을 포함시키는 것은 개발제한구역특별법 시행령에 따라 주택의 용도변경을 허용하고 있고 또한 용도변경되었던 다른 시설을 주택으로 다시 용도변경하는 것도 허용하고 있으므로 종래 주택이었던 시설은 현재의 용도에도 불구하고 원래의 용도가 주택이었던 점과 다시 그 원래의 용도로 변경할 수 있다는 점을 중시하여 주택의 수에 산정해 주겠다는 것으로 판단됩니다. 즉, 종래 주택이었던 것에 대하여 용도변경이 허용된 범위에 해당하면 취락지구의 지정에 있어서 주택의 수를 산정하는데도 이를 주택으로 보겠다는 취지인 것으로 그 입법취지가 이해됩니다.

  이러한 점에서 볼 때 고아원이나 양로원과는 달리 종교시설이 일반적으로는 사회복지시설에 해당한다고 보기는 어려울 것이나 개발제한구역특별법 시행령에 열거한 시설을 개발제한구역특별법 시행규칙에서 분
류하면서 근린생활시설을 제외한 나머지 모두를 종합하여 사회복지시설로 규정하였다고 보는 것이 같은 법 시행령과 같은 법 시행규칙의 체계적인 해석상 합리적이라 할 것입니다.

  만약, 일반적인 문언상의 의미에 국한하여 해석함에 따라 종교시설의 경우 주택에서 용도변경하는 것은 허용되나 취락지구지정의 기준이 되는 주택의 수 산정에는 빠진다고 한다면, 주택에서 용도변경하는 것이 허용되고 주택의 수로 산정되는 고아원이나 양로시설과는 달리 특별한 이유없이 종교시설만을 차별하는 것이 되어 부당하다 할 것입니다. 

  따라서 개발제한구역특별법 시행령 제18조제1항제2호에 따라 주택에서 종교시설인 교회로 용도를 변경한 건축물은 개발제한구역특별법 시행규칙 제14조제3호에 따른 주택의 수로 산정할 수 있습니다.