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1. 질의요지

농업에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적으로 설치하는 관리용 가설건축물의 범위에, 농산물을 건조 또는 저장을 목적으로 하는 가설건축물 외에 농산물을 가공 또는 판매하는 것을 목적으로 하는 가설건축물이 포함되는지?

2. 회답

  농업에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적으로 설치하는 관리용 가설건축물의 범위에, 농산물을 건조 또는 저장을 목적으로 하는 가설건축물 외에 농산물을 가공 또는 판매하는 것을 목적으로 하는 가설건축물은 포함되지 않습니다.

3. 이유

  「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “도시공원법”이라 한다) 제24조에서는 도시공원 안에서 공원시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위 등의 행위를 하고자 하는 자는 해당 도시공원을 관리하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 점용허가를 받도록 규정하고 있고(제1항), 점용허가를 받아 도시공원을 점용할 수 있는 대상 및 적용기준은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다(제3항). 그리고 도시공원법 제53조제2호에서는 같은 법 제24조제1항을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 허가받은 내용을 위반하여 도시공원 안에서 건축물 등을 설치한 자는 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있습니다.

  그리고 도시공원법 시행령 제20조제1항에서는 같은 법 제24조에 의하여 도시공원에 대한 점용허가를 받고자 하는 자가 제출하여야 하는 서류에 대하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조에서는 같은 법 제24조제3항에 의한 도시공원의 점용허가 대상으로 농업·임업·수산업 또는 광업에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적으로 자기 소유의 토지에 설치하는 관리용 가설건축물의 설치(제8호) 등을 규정하고 있습니다. 또한 도시공원법 시행령 제23조에서는 같은 법 제24조제3항에 의한 도시공원의 점용허가의 기준으로 제1
호에서는 도시공원의 점용허가의 일반적 기준을, 제2호에서는 도시공원의 점용허가의 구체적 기준을 규정하면서 별표 1에서 같은 법 시행령 제22조제8호에 의한 가설건축물을 설치하는 경우 토지의 요건(가목), 건축면적(나목), 존속기간(다목) 등을 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는 도시공원법 시행령 제22조제8호에서 농업 등에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적으로 설치하는 관리용 가설건축물이라고 규정하고 있을 뿐, “생산에 직접 공여할 목적”이 무엇인지 명시적으로 규정하고 있지 않은바, 농업에 종사하는 자가 수확한 농산물을 건조 또는 저장하는 것 외에, 농산물을 가공 또는 판매하는 것도 농업에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적인 것으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.

  도시공원법은 도시에서의 공원녹지의 확충·관리·이용 등에 관하여 필요한 사항을 규정하여 쾌적한 도시환경을 형성하여 공공의 복리증진에 기여함을 목적으로 하고 있는바(제1조), 도시공원법에 따른 도시공원 안에서의 점용허가는 도시공원법의 목적 달성을 저해하지 않는 범위에서 예외적으로 허용되는 것임을 고려할 때, 도시공원법령에 따른 점용허가의 대상 및 기준에 대해서는 엄격하게 해석해야 할 필요가 있습니다.

  먼저, 농산물의 “생산”이란 농업으로 작물을 재배하여 수확
하여 농산물을 얻는 경제활동을 말하고, 그것을 재료로 하여 다른 것을 생산하는 과정은 제조 또는 가공이라고 할 것이며, 같은 맥락에서 「통계법」 제22조에 따라 통계청이 고시하는 한국표준산업분류표에서 과실작물 재배업, 농산물 건조, 선별 등 수확 후 서비스업을 “농업”으로 분류하고 있고, 이와는 대조적으로 과실 및 채소 절임식품 제조업을 “제조업”으로 분류하고, 과실 및 채소소매업을 “도매 및 소매업”으로 분류하고 있는 점에서 보더라도, 통상적으로 농산물의 “생산”이라 함은 과실 등의 작물을 재배하고, 재배한 작물을 선별·건조하는 등 가공·판매에 이르기 전까지를 의미한다고 보아야 할 것입니다.

  다음으로 농산물의 “가공”은 「식품위생법 시행령」 제7조제1호에 따른 식품제조·가공업에 해당하여, 농업과는 별개의 영업으로 규율되는 것이므로, 도시공원법 시행령 제22조제8호에 따라 농업과 관련되어 생산에 “직접” 공여하는 것으로는 볼 수 없다고 할 것입니다.

  또한 농산물의 “판매”에 대하여 살펴보면, “생산”은 인간이 생활하는 데 필요한 각종 물건을 만들어 냄을 의미하고, “판매”는 상품 따위를 팖을 의미해 “생산”과 “판매”는 서로 구분되는 별개의 개념인바, 도시공원법 시행령 제22조제8호에서 “생산”에 직접 공여할 목적이라고 명시적으
로 규정하고 있으므로, 문리적인 해석을 넘어 농산물의 “판매”를 목적으로 하는 가설건축물까지 농업에 직접 공여할 목적으로 설치하는 관리용 가설건축물에 포함되는 것으로 해석할 수는 없다고 보아야 합니다.

  특히 농업에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적으로 설치하는 “관리용” 가설건축물이라고 하는 것은, 위와 같은 농업에 따른 생산물을 기초로 하는 업종이지만, 농업과는 구분되는 별개의 업종을 영위할 목적으로 설치하는 가설건축물이라고 하기보다는, 농업 자체를 영위하는데 있어서 생산에 필수적인 수단을 위한 가설건축물, 예컨대 농기계나 농업용 비료·종자 또는 생산물 같은 것을 일시 보관하기 위한 가설건축물 등에 한정되는 것으로 보아야 할 것입니다.

  따라서 농업에 종사하는 자가 생산에 직접 공여할 목적으로 설치하는 관리용 가설건축물의 범위에, 농산물을 건조 또는 저장을 목적으로 하는 가설건축물 외에 농산물을 가공 또는 판매하는 것을 목적으로 하는 가설건축물은 포함되지 않습니다.