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1. 질의요지

「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 국가산업단지로 지정·고시된 지역에서 허가를 받지 않고 공유수면을 매립하고 공작물을 설치한 자에게 같은 법에 따라 적법하게 원상회복명령이 내려졌는데, 원상회복이 되지 않은 상태에서 해당 지역에 대한 국가산업단지의 지정이 해제된 경우 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 해당 원상회복명령에 따른 의무불이행을 이유로 같은 법에 따라 대집행을 할 수 있는지?

2. 회답

  「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 국가산업단지로 지정·고시된 지역 안에서 허가를 받지 않고 공유수면을 매립하고 공작물을 설치한 자에게 같은 법에 따라 적법하게 원상회복명령이 내려졌는데 원상회복이 되지 않은 상태에서 해당 지역에 대한 국가산업단지의 지정이 해제되었다면, 「공유수면매립법」 등의 위반행위에 대하여 해당 법령이 적용되는 것은 별론으로 하고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 해당 원상회복명령에 따른 의무불이행을 이유로 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 대집행을 할 수 없습니다.

3. 이유

  「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제12조제1항에서는 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 같은 법 제12조제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 및 죽목의 벌채·식재를 규정하고 있습니다. 그리고 산업입지법 제12조제4항에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 같은 조 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있고, 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다고 규정하고 있습니다. 한편, 산업입지법 제13조제2항에서는 산업단지지정권자는 산업단지의 일부 또는 전부에 대한 개발 전망이 없게 된 경우 등에는 해당 지역에 대한 산업단지 지정의 전부 또는 일부를 해제할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  우선, 대집행은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분이므로 그 처분을 할 당시의 법령과 사실을 기준으로 대집행이 가능한지
를 판단해야 합니다(대법원 1998. 1. 7. 선고 97두22 판결례 참조). 그러므로 당초의 선행 행정처분, 즉 원상회복명령이 있은 후 그 사이에 사실의 변경이 있었던 때에는 변경된 사실을 기준으로 대집행이 가능한지를 판단해야 합니다. 이 사안에서는 해당 지역에 대한 산업단지 지정의 해제라는 사실의 변경이 발생하였는데 이러한 사실의 변경은 법적으로 대집행을 할 수 있는지 여부에 대한 판단 시 고려되어야 할 기준이 된다 할 것입니다.

  한편, 산업입지법 제12조 및 같은 조 제5항에 따라 준용되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조의 내용을 종합하여 살펴보면, 산업단지 내에서의 행위허가의 기준으로 행위허가의 신청 내용이 산업단지의 조성과 개발사업의 시행에 지장이 없어야 하고, 산업단지 내에서의 행위허가제도는 이러한 규제를 통해 산업단지의 조성과 개발에 지장을 주는 토지이용행위를 방지하는 기능을 하는 것이라 할 것입니다. 그리고 산업입지법 제12조제4항에 따른 원상회복명령은 산업단지 안에서 불법적인 건축행위 등으로 인하여 산업단지의 조성·개발에 지장이 없도록 불법적인 행위가 있는 경우 해당 불법 행위에 대하여 원상회복을 명하는 것이고, 같은 항에 따른 대집행은 원상회복명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에 의무위반자
를 대신하여 원상회복을 함으로써 산업단지의 조성과 개발에 지장이 없도록 하려는 것으로서, 산업입지법 제12조제3항에 따른 원상회복명령과 그 불이행자에 대한 대집행제도는 산업단지 지정을 전제로 하여 산업단지 개발을 저해하는 위법한 행위를 제거하기 위한 행정적 수단을 제공하는 데에 그 의의가 있는 것입니다. 

  그런데 국가산업단지에 대한 개발 전망이 없게 되어 산업입지법 제13조제2항에 따라 해당 지역에 대한 국가산업단지의 지정이 해제되었다면, 국가산업단지의 지정이 해제되기 전에 그 지역에서 허가권자로부터 허가를 받지 않고 위반행위를 한 자가 있다고 하더라도 국가산업단지 지정의 해제로 해당 지역에 대하여 산업단지의 개발과 조성을 위해 규제할 필요성이 상실되었으므로, 더 이상 원상회복명령을 할 필요가 없게 되었다 할 것입니다. 그리고 국가산업단지 지정의 해제 당시 이미 원상회복명령이 내려져 있었고, 이 원상회복명령에 따른 의무를 이행하고 있지 않다고 하더라도 원상회복명령이라는 행정적 수단 발동의 전제가 되는 국가산업단지 지정이 해제됨으로써 국가산업단지의 조성과 개발에 지장이 없도록 하기 위한 수단으로서 주어진 대집행 실행의 정당성이 상실되었다 할 것이므로, 대집행을 진행시키는 것도 허용되지 않는다 할 것입니다.

  또한 국가산업단지 안에서
 허가권자의 허가를 받지 않고 공유수면을 매립하여 공작물을 설치한 위반행위로 원상회복명령을 받은 자가 원상회복을 하지 않고 있는 사이에 해당 지역에 대한 국가산업단지의 지정이 해제되었다면, 이 사안에서 문제되는 원상회복과 관련하여 국가산업단지의 조성과 개발에 지장이 없도록 해당 지역을 규제할 필요성이 더 이상 없게 되었다 할 것이므로, 산업단지의 지정·개발을 전제로 한 행정적 수단으로서 원상회복의무의 이행을 관철하지 않더라도 이것이 심히 공익을 해하는 것이라고 볼 수 없습니다. 다만, 공유수면 관련 법령의 위반행위에 대하여는 해당 법령의 규정에 따라 규율을 받을 수는 있습니다.

  따라서, 산업입지법에 따른 국가산업단지로 지정·고시된 지역 안에서 허가를 받지 않고 공유수면을 매립하여 공작물을 설치한 자에게 같은 법에 따라 적법하게 원상회복명령이 내려졌는데 원상회복이 되지 않은 상태에서 해당 지역에 대한 국가산업단지의 지정이 해제되었다면, 「공유수면매립법」 등의 위반행위에 대하여 해당 법령이 적용되는 것은 별론으로 하고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 해당 원상회복명령에 따른 의무불이행을 이유로 산업입지법에 따라 대집행을 할 수 없습니다.