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1. 질의요지

구 「백두대간 보호에 관한 법률」(법률 제7038호로 제정되어 2003. 12. 31. 공포, 2005. 1. 1. 시행된 것) 시행 당시 광업권 및 채광계획인가와 그에 따른 광물 채취를 위한 국유림에서의 토석매매계약이 있었으나 해당 광구가 백두대간 완충구역으로 지정·고시 되었을 당시에는 국유림에서의 토석매매계약이 해지되어 있는 경우, 이를 개발행위가 종료된 때로 보아 구 「백두대간 보호에 관한 법률」 부칙 제2항에 따라 백두대간 보호지역 안에서 관계 법률의 규정에 우선하여 구 「백두대간 보호에 관한 법률」의 규정을 적용할 수 있는지?

2. 회답

  구 「백두대간 보호에 관한 법률」(법률 제7038호로 제정되어 2003. 12. 31. 공포, 2005. 1. 1. 시행된 것) 시행 당시 광업권 및 채광계획인가와 그에 따른 광물 채취를 위한 국유림에서의 토석매매계약이 있었으나 해당 광구가 백두대간 완충구역으로 지정·고시 되었을 당시에는 국유림에서의 토석매매계약이 해지되어 있는 경우, 국유림·산림의 이용 등에 관하여는 개발행위가 종료된 때로 보아 구 「백두대간 보호에 관한 법률」 부칙 제2항에 따라 백두대간 보호지역 안에서 관계 법률의 규정에 우선하여 구 「백두대간 보호에 관한 법률」의 규정을 적용할 수 있습니다.

3. 이유

  「백두대간 보호에 관한 법률」(이하 “백두대간법”이라 함) 제7조제2항제7호 및 같은 법 시행령 제9조제7항에서는 백두대간보호지역(이하 “보호지역”이라 함) 중 완충구역 안에서는 개발행위 완료 시 훼손지 복원 또는 복구를 조건으로 2004년 12월 31일 이전에 관계 법령의 규정에 의한 인가ㆍ허가 등을 받은 3만제곱미터 이상 30만제곱미터 미만인 석회석의 노천채광을 할 수 있고, 그 밖의 노천채광은 허용하지 않고 있습니다. 

  그런데, 「산지관리법」 제27조제2항제1호에서는 「광업법」에 따른 광물을 채광하기 위하여 채광계획인가를 받은 광업권자 등이 국유림의 산지에 있는 광구 안에서 토석을 광업 외의 용도로 판매하기 위하여 굴취ㆍ채취하려는 경우에는 산림청장과의 토석매매계약을 체결하도록 하고 있고, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제21조제1항제6호에서는 산림청장은 광업권자 등이 광물의 채취용으로 사용하려는 경우에 요존국유림의 사용을 허가할 수 있도록 하고 있습니다.

  그리고, 「광업법」 제12조에서는 광업권의 존속기간은 25년을 넘을 수 없고, 광업권자는 광업권의 존속기간이 끝나기 전에 지식경제부장관의 허가를 받아 광업권의 존속기간을 연장할 수 있으며, 같은 법 제42조에서는 광업권자는 채광계
획서를 작성하여 지식경제부장관에게 인가를 받아야 광물을 채굴할 수 있도록 하고 있습니다.

  그런데, 구 「백두대간 보호에 관한 법률」(법률 제7038호로 제정되어 2003. 12. 31.공포, 2005. 1. 1. 시행된 것. 이하 “구 백두대간법”이라 함) 부칙 제2항에서는 이 법 시행 당시 보호지역 안에서의 개발을 위하여 승인·인가·허가 등을 얻거나 받은 경우에는 이 법의 다른 규정에 불구하고 그 개발행위가 종료될 때까지 관계 법률의 규정에 따르도록 하고 있는데, 여기서 “개발행위가 종료된 때”의 의미가 문제됩니다. 

  먼저, 법령의 부칙에서 경과조치 규정을 두는 것은 신구 양법질서 사이에서 제도의 변화와 법적 안정성의 요구를 적절히 조화시키고 신구 법령 사이의 적용관계를 명확히 하기 위한 것으로서, 구 백두대간법 부칙 제2항에 경과조치 규정을 둔 취지는 구 백두대간법의 제정·시행으로 보호지역을 지정하고, 보호지역 안에서 일정한 행위를 엄격하게 제한하게 됨에 따라 백두대간법을 전면적으로 시행할 경우 같은 법 시행 전 관계 법률에 따라 보호지역에서 일정한 개발행위에 관한 승인·인가·허가 등을 받을 당시에는 예상하지 못하였던 법령의 개정으로 인하여 종전의 관계 법령에 따라 합법적으로 승인·인가·허가 등을 받은 개발행위를 할 수 없게
 되고, 이에 따라 법률관계의 법적 안정성 및 국민의 신뢰보호를 해칠 수 있으므로, 백두대간법 시행 전에 승인·인가·허가 등을 얻어 행하고 있는 개발행위에 대하여는 해당 개발행위 기간 동안은 같은 법 시행 후에도 관계 법률에 따라 개발행위를 할 수 있도록 하되, 그 기간이 종료된 후에는 보호지역에 관하여는 백두대간법이 전면적으로 적용되도록 함으로써 보호지역 안에서 무분별한 개발행위로 인한 훼손을 방지하여 백두대간을 보호하려는 입법목적과 법률관계의 법적 안정성 및 국민의 신뢰보호를 조화시키기 위한 것이라 할 것입니다. 

  한편, 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 할 것인바(대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결례), 「광업법」에 따른 광업권을 실행하기 위한 채광계획의 인가, 광물의 채광과 관련된 「산지관리법」 제27조제2항제1호에 따른 국유림인 산지에서의 광업권자와 산림청장과의 토석매매계약, 국유림법 제21조제1항제6호에 따른 광업권자 등에 대한 국유림사용허가 등은 각 법령에서 정하는 목적을 위하여 각 법령에서 규정한 별개의 개발행위를 의미하므로
 그 효력도 개별 근거법령에 따라 달리 보아야 할 것이고, 그렇다면 구 백두대간법 시행 이후에 「광업법」에 따른 광업권의 설정 및 채광계획의 인가가 계속 유효하다고 하더라도, 이와 관련된 「산지관리법」 제27조제2항제1호에 따른 국유림의 산지에서의 토석매매계약, 국유림법 제21조제1항에 따른 국유림의 사용허가·대부와 그에 따라 의제되는 산지전용의 허가·신고 및 입목벌채등의 허가·신고 등 채광에 필요한 모든 승인·인가·허가 등은 채광계획인가와 별개의 개발행위로 보아야 할 것입니다.

  이러한 점을 종합할 때, 구 백두대간법 부칙 제2항의 “개발행위”란 광업권과 이에 따른 채광계획인가, 「산지관리법」이나 국유림법에 따른 토석매매계약이나 국유림사용허가 등 개별 개발행위 하나하나를 의미하는 것으로 보아야 할 것이고, 이러한 개발행위 중 하나가 종료되면 해당 개발행위와 관련된 사항에 대하여는 백두대간법이 전면적으로 적용되는 것으로 보아야 할 것입니다. 

  따라서, 구 「백두대간 보호에 관한 법률」(법률 제7038호로 제정되어 2003. 12. 31. 공포, 2005. 1. 1. 시행된 것) 시행 당시 광업권 및 채광계획인가와 그에 따른 광물 채취를 위한 국유림에서의 토석매매계약이 있었으나 해당 광구가 백두대간 완충구역으로 지정·고시 되었을 당
시에는 국유림에서의 토석매매계약이 해지되어 있는 경우에는 광업권 및 채광계획 인가가 유효하더라도 국유림·산림의 이용 등에 관하여는 같은 법 부칙 제2항에 따라 개발행위가 종료된 때로 보아 백두대간 보호지역 안에서 관계 법률의 규정에 우선하여 구 「백두대간 보호에 관한 법률」의 규정을 적용할 수 있습니다.