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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항의 개발행위허가 규모 산정 시, 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 면적을 제외하여야 하는지?

2. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항의 개발행위허가 규모 산정 시, 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 면적을 제외하여야 합니다.

3. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항제1호에 따르면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 규모에 적합한 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조제1항은 각 용도지역별 개발행위허가의 규모를 규정하고 있습니다.

  그리고, 2009. 7. 7. 대통령령 제21625호로 개정·시행되기 전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “구 국토계획법 시행령”이라 한다) 제55조제4항에 따르면, 같은 조 제1항의 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하
되, 다만 도시계획시설사업의 부지인 경우 또는 같은 조 제3항제3호의 규정에 의하여 면적제한을 적용받지 않는 경우는 면적산정에 포함하지 않는다고 규정하고 있었습니다. 

  그런데, 2009. 7. 7. 대통령령 제21625호로 개정·시행된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(2009. 7. 7. 개정·시행된 것을 말하며, 이하 “국토계획법 시행령”이라 한다)은 구 국토계획법 시행령 제55조제4항 단서를 정리하여 제4항 단서 및 각 호로 정리하면서, “2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우”를 추가로 규정하였고, 국토계획법 제58조제3항 및 국토계획법 시행령 제56조제2항에 따라 개발행위허가의 대상·절차·기준 등에 관한 사항을 제시하고 있는 「개발행위허가 운영지침」(이하 “지침”이라 한다)도 2009. 7. 6. 개정되어 7. 7. 시행되었는데, 위 지침 중 개발행위허가의 규모를 정하고 있는 3-2-1 (1)에 따르면, “토지의 형질변경을 하는 경우 다음의 면적(2003. 1. 1. 전에 개발행위를 한 대지를 확장하는 경우에 기존 대지를 포함한다) 이상으로 개발할 수 없다”고 규정하고 있습니다.

  국토계획법 시행령 제55조제1항은 개발행위허가 기준의 하나로서 개발행위허가의 대상이 되는 각 용도지역별 토지의 형질변경면
적의 상한을 정하고 있고, 같은 조 제4항 각 호 외의 부분 본문은 실질에 있어서 그 규모가 개발행위허가의 대상이 되는 면적 상한을 초과하는 경우에도 이를 분할하여 개발행위허가를 받으려 하거나 시간적으로 여러 차례로 나누어 개발행위허가를 받으려는 이른바 “연접개발” 등 편법적인 개발을 방지하기 위하여 토지의 형질변경면적의 산정 방법을 구체화하고 있으며(대법원 2006. 11. 23. 선고, 2006두13954 판결취지 참조), 같은 조 제4항 각 호 외의 부분 단서는 같은 항 본문에 따른 개발행위 면적을 산정함에 있어서 “하나의 개발행위”에서 제외되는 예외를 정하고 있습니다. 

  즉, 국토계획법 시행령 제55조제4항 각 호 외의 부분 단서에 위와 같은 본문의 규정에 대한 예외를 같은 항 단서 및 각 호로 규정하고, 이에 해당하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적 산정에 포함하지 아니한다고 하고 있으므로, 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우에는 같은 조 제1항에 따른 개발행위허가의 규모 산정 시 제외해야 하는 것은 문언상 명백합니다.

  특히, 국토계획법 시행령 제55조제4항제5호의 “2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우”를 하나의 개발행위로 보는 경우의 면적 산정에서 제외한 취지는 국토계획법이 
제정되어 새로 “연접개발” 제한에 관한 규정이 시행된 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우까지 “연접개발” 면적에 포함하여 그 이후의 개발행위허가를 제한하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로 이를 합리적으로 개선하려고 한 취지로 보아야 하고, 그럼에도 불구하고 같은 항에 제5호가 명시적으로 규정된 이후에도 종전과 마찬가지로 “2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우”에도 개발행위허가 규모 산정 시 개발행위 면적에 포함하여야 한다고 하는 것은 논리적으로 맞지 아니합니다.

  한편, 앞에서 본 바와 같이, 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위허가의 규모를 산정할 때 같은 조 제4항제5호에 따라 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우에는 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에도 이를 제외한 나머지 면적만을 합산하여 그 규모를 산정하여야 할 것인데, 위 지침 3-2-1 (1)에서 토지의 형질변경면적의 상한과 관련하여 2003년 1월 1일 전에 개발행위를 한 대지를 확장하는 경우에 기존 대지를 포함하도록 규정한 것은 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우에 그 면적 산정에 포함하지 않도록 한 위 국토계획법 시행령에 위반된다고 할 것입니다.

  따라
서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항의 개발행위허가 규모 산정 시, 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 면적을 제외하여야 합니다.