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1. 질의요지

도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 않는 때 「도로법」 제92조를 적용하여 바로 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는지?

2. 회답

  도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 아니한 때 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없습니다. 

3. 이유

  「도로법」 제48조는 관리청이 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로구역에 있는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 같은 법 제24조에 따른 도로구역의 결정 또는 변경과 그에 따른 고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다)에 따른 사업인정 고시로 보되, 재결의 신청은 도로구역 결정 시 고시한 도로공사의 사업시행 기간 내에 할 수 있도록 규정하고 있으며(제2항), 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있습니다(제3항). 

  한편, 「도로법」 제92조제1항은 이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국가나 지방자치단체에서 보상하도록 하고, 그 손실의 보상에 관해서는 행정청이 손실을 입은 자와 협의하도록 하되(제2항), 협의가 성립되지 아니한 경우에는 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정되어 있습니다(제3항). 

  먼저, 「도로법」 제92조제1항의 ‘이 법에 따른 처분이나 제한’에 같은 법 제48조의 도로공사의 시행을 위한 토지수용의 경우까지 포함되는지 살펴보면, 「도로법」 제48조제3항
은 도로공사를 위한 토지의 수용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없는 한 토지보상법을 준용한다고 하여 원칙적으로 도로공사와 관련된 사유재산권의 제한 중 토지 수용 등과 관련된 것은 토지보상법에 따르도록 함으로써 일반적인 제한에 대한 손실보상과는 구별하고 있는 것이 문언상 명백하다고 할 것이고, 「도로법」 제48조에 따라 준용되는 토지보상법과 「도로법」 제92조는 모두 손실보상에 관한 것이기는 하나, 토지보상법상 수용절차 및 보상은 ‘사업시행자’가 주체가 되어 진행하는 반면, 「도로법」 제92조에 따른 손실보상은 ‘국토해양부장관이나 그 밖의 행정청’이 협의, 보상 및 재결의 주체가 되도록 하여 도로구역 내 토지의 수용에 대한 동일한 손실보상 규정이라고 보기 어렵습니다. 

  또한, 「도로법」은 도로망의 정비와 적정한 도로관리를 위한 계획과 관리기준 등을 정하는 것이고, 같은 법 제92조는 이러한 법령의 특성상 도로 상황의 변경이나 교통의 안전에 대한 위해를 줄이기 위해 행정청이 일반적인 처분이나 제한을 하는 경우 손실을 입은 자 등을 위하여 토지수용에 관한 제48조와는 별도로 둔 규정으로 볼 수 있는바, 「도로법」 제48조와 제92조는 그 적용대상을 전혀 달리하고 있는 것이라고 할 수 있습니다. 따라서, 토지 매수협의가 성립되지 아니하는 경우
에 「도로법」 제48조와 토지보상법에 따른 절차에 의하지 아니하고 곧바로 「도로법」 제92조를 적용할 수는 없다고 할 것입니다. 

  이와 더불어, 「도로법」 제93조제1항은 같은 법 제84조에 따른 관리청의 처분으로 생긴 손실에 제92조의 손실보상 규정을 준용한다고 정하고 있고, 제84조제4호는 토지보상법에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우에 관리청이 제83조에 따른 처분을 하거나 조치(허가나 승인의 취소, 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 물건의 이전 등)를 명할 수 있다고 되어 있습니다. 「도로법」 제83조 및 제84조는 법령을 위반한 사람에 대하여 또는 공익을 위하여 필요한 경우에 관리청이 일응의 조치를 취하도록 한 것으로서 토지수용은 이와 같은 조치에 해당한다고 보기 어려운바, 제83조 또는 제84조에 따른 조치로 생긴 손실에 대한 보상규정인 제92조 또한 토지수용에 관한 손실보상까지 포함하는 내용으로 보기는 어렵습니다. 만약, 제83조 및 제84조의 처분이나 조치에 토지수용까지 포함된다고 보는 경우 실질적으로 공익사업을 위한 토지 등의 취득을 토지보상법에 따르도록 한 보상행정의 체계나 도로공사를 위한 토지수용에 토지보상법을 준용하도록 한 「도로법」 제48조제3항이 무력화되기 때문입니다. 


  따라서, 도로공사의 사전ㆍ사후를 불문하고 그 시행을 위하여 토지 등을 취득하고자 하는 경우에 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용과 관련한 손실보상 절차를 진행할 수는 없다고 할 것입니다. 

  그러므로, 도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 아니한 때 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없습니다.