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1. 질의요지

가. 부산광역시의 소유이나 「도로법」에 따른 도로관리청은 부산광역시 구(區)의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 노상주차장관리수탁자로부터 주차장 사용료를 납부받은 경우, 구청장이 납부받은 주차장 사용료는 그 관리를 위탁한 구(區)의 수입으로 하여야 하는지, 아니면 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제10조제1항제1호에 따라 그 사용료의 100분의 50을 구의 수입으로 하고, 나머지는 부산광역시의 수입으로 하여야 하는지?

 나. 부산광역시 소유이나 도로관리청은 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 수탁자로부터 납부받은 주차장 사용료를 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하는 경우에도, 구청장은 부산광역시 소유의 도로를 노상주차장으로 사용함에 따른 대가를 부산광역시에 납부할 의무가 있는지?

2. 회답

 가. 질의 가에 대하여 

  부산광역시의 소유이나 도로관리청이 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 노상주차장관리수탁자로부터 주차장 사용료를 납부받은 경우, 구청장이 납부받은 주차장 사용료는 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하여야 합니다.

 나. 질의 나에 대하여

  부산광역시 소유이나 도로관리청은 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 수탁자로부터 납부받은 주차장 사용료를 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하는 경우에도, 부산광역시 구의 구청장이 부산광역시 소유의 도로에 대한 적법한 도로관리청이라면, 부산광역시 구의 구청장은 부산광역시 소유의 도로를 노상주차장으로 사용함에 따른 대가를 부산광역시에 납부할 의무는 없습니다.

3. 이유

 가. 질의 가·나의 공통사항

  「주차장법」 제7조에서는 노상주차장은 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 이를 설치한다고 하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서 노상주차장은 당해 주차장을 설치한 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장이 관리하거나 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장으로부터 그 관리를 위탁받은 자(이하 “노상주차장관리수탁자”라 함)가 관리한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조에서는 노상주차장을 관리하는 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장이나 노상주차장관리수탁자(이하 이들을 합하여 “노상주차장관리자”라 함)는 주차장에 자동차를 주차하는 자로부터 주차요금을 받을 수 있고(제1항), 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고(제2항 전단) 규정하고 있습니다. 

  또한, 「주차장법」 제21조의2에서는 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장은 주차장의 효율적인 설치 및 관리·운영을 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있고(제1항), 구청장이 설치하는 주차장특별회계는 같은 법 제9조제1항에 따른 주차요금 및 같은 조 제3항에 따른 가산금(이하 “주차요금등”이라 함)의 수입금 중 당해 구청장이 설치·관리하는 노상주차장의 주차요금등의 재원으로 조성한다고 규정하고 있으며(제3항), 같은 법 제22
조에서 특별시장·광역시장, 시장·군수·구청장이 같은 법 제9조에 따라 받는 주차요금등은 주차장의 설치·관리 및 운영 외의 용도에 이를 사용할 수 없다고 되어 있습니다.

  그리고, 「주차장법」의 위임에 따라 정한 부산광역시 구의 「주차장 설치 및 관리 조례」에 따르면, 공영주차장의 관리를 위탁받은 자는 1년 단위로 주차장 사용료를 미리 납부하여야 하고, 분할납부를 하려는 경우에는 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제14조제5항을 준용한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「도로법」 제20조제1항에서는 도로의 관리청을 국도는 국토해양부장관, 국가지원지방도는 도지사·특별자치도지사, 그 밖의 도로는 해당 노선을 인정한 행정청으로 하고 있고, 같은 법 제82조제2항에서는 도로에 관한 점용료나 그 밖의 수익은 국토해양부장관 외의 관리청이 관리하는 도로에서 생긴 것은 그 관리청이 속하여 있는 지방자치단체의 수입으로 한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조에서는 공유재산 및 물품의 취득·유지·보존·운용(이하 “관리”라 함) 및 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법이 정하는 바에 따른다고 하고 있습니다. 

 나. 질의 가에 대하여 

  공유재산법 제
2조에서 공유재산 및 물품의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 하고 있고, 「도로법」에서 도로의 관리에 관한 사항을,   「주차장법」에서 주차장의 설치·정비 및 관리에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 도로 및 노상주차장에 관한 「도로법」 및 「주차장법」의 규정은 공유재산법의 특별규정이므로, 도로 및 노상주차장에 관하여는 「도로법」 및 「주차장법」의 규정이 우선 적용되고, 「도로법」 및 「주차장법」이 적용되지 아니하는 범위 안에서 공유재산법이 적용된다고 할 것입니다. 또한, 노상주차장에 관한 주차장법의 규정은 도로의 노면 중 일정한 구역에 설치된 노상주차장의 설치 및 관리에 관하여 특별히 규율하는 것이어서 「도로법」에 대한 특별규정이라 할 것이므로, 노상주차장에 관하여는 「주차장법」의 규정이 우선 적용되고, 「주차장법」이 적용되지 아니하는 범위 안에서 「도로법」이 적용된다고 보아야 할 것입니다(대법원 1997. 11. 11. 선고 97도1841 판결 참조).

  따라서, 「주차장법」에서 노상주차장의 설치 및 폐지, 노상주차장의 주차요금징수, 주차장특별회계의 설치 등 노상주차장의 관리에 관한 사항을 규율하고 있으므로 노상주차장의 설치 및 관리에 관한 사항은 「주차장법」의 규정이 
우선 적용되고, 「주차장법」이 적용되지 아니하는 범위 안에서 공유재산법 및 「도로법」의 관련 규정이 적용된다고 할 것입니다. 

  또한, 부산광역시 구의 구청장이 노상주차장의 관리를 위탁한 것은 「주차장법」에 따른 노상주차장의 설치 및 관리를 목적으로 같은 법 제8조제1항에 따라 노상주차장관리수탁자에게 그 관리를 위탁한 것이므로 사용료 등의 귀속에 관한 공유재산법 시행령 제10조제1항이나 도로관리청이 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다는 「도로법」 제41조는 적용되지 않는다 할 것입니다. 

  그런데, 「주차장법」 제8조제2항 및 제9조제2항 등의 위임에 따라 정한 부산광역시 구의 「주차장 설치 및 관리 조례」에서 노상주차장의 관리를 위탁받은 자는 1년 단위로 주차장 사용료를 구청장에게 미리 납부하도록 규정하고 있고, 노상주차장관리수탁자가 구청장에게 납부하는 주차장 사용료는 위 조례에 따라 노상주차장의 관리위탁에 따라 부산광역시 구의 구청장과 노상주차장관리수탁자 사이에 체결된 노상주차장 위·수탁관리계약에 근거하여 구청장에게 납부하는 것으로서, 그 사용료는 노상주차장관리수탁자가 「주차장법」 제9조제1항에 따라 노상주차장에 주차를 하는 자로부터 받는 주차요금을 기초로 하여 구청장에게 납부하는 것으로 기본적으로 부산광역시 구의
 구청장이 노상주차장을 직접 운영하는 경우의 노상주차장에 자동차를 주차하는 자로부터 받은 주차요금과 그 성격이 같고, 행정재산의 사용·수익허가에 따라 그 사용료는 납부하는 것이 아니므로, 노상주차장관리수탁자가 구청장에게 납부한 주차장 사용료는 노상주차장을 설치하고 그 관리를 위탁한 부산광역시 구에 귀속된다고 할 것입니다. 

  따라서, 부산광역시의 소유이나 도로관리청이 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 노상주차장관리수탁자로부터 주차장 사용료를 납부받은 경우, 구청장이 납부받은 주차장 사용료는 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하여야 할 것입니다.

 다. 질의 나에 대하여

  「지방자치법」 제104조제2항에서 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체 등에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 「부산광역시 사무위임 조례」 제2조 및 별표 1에 따르면, 「도로법」 제17조, 제23조 및 제24조에 따른 25미터 미만의 도로의 노선인정 공고, 도로구역의 결정·신설 권한, 같은 법 제23조에 따른 관내 전도로의 유지관리 업무, 같은 법 제31조, 제38조, 제40조 및 제83조 등에 따른 공사원인자에 대한 공사 시행명령, 도로점용허가,
 도로점용공사의 대행 및 공사시행 통지, 법령위반자에 대한 처분 등의 권한, 「공유재산 및 물품관리법」 제20조제1항에 따른 행정재산의 사용·수익허가 및 사후관리 업무를 구청장 또는 군수에게 위임한다고 규정하고 있습니다. 

  「도로법」에 따른 도로 관리청은 같은 법 제23조에 따라 도로의 신설·개축 및 수선에 관한 공사와 그 유지를 하고, 같은 법 제38조 및 제41조에 따라 점용허가와 점용료 징수 업무를 수행하며, 같은 법 제48조에 따라 도로공사의 시행을 위하여 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지·건축물에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있고, 같은 법 제67조에 따라 도로에 관한 비용을 부담하며, 같은 법 제83조에 따라 같은 법 위반자에 대한 처분을 하는 등 소관 도로의 정비, 유지 및 관리에 대한 전반적인 권한과 책임이 있다 할 것입니다.

  그런데, 「주차장법」 제7조에 따른 노상주차장의 설치권자인 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장은 해당 지역의 교통량, 교통유발요인, 교통소통상황, 도로의 신설·개축·수선의 필요성, 도로구조의 개선 필요성 등 도로관리 상황과 노상주차장을 설치하고자 하는 도로의 교통여건, 주차난 해소의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 노상주차장을 설치하고, 해당 노상주차장이 교
통소통에 장애를 주는 등의 경우에는 노상주차장을 폐지하게 되며, 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 노상주차장을 설치하고 폐지하기 위해서는 도로관리 상황을 함께 고려하여야 하므로, 같은 법 제7조는 노상주차장을 설치할 필요가 있는 도로에서 「도로법」에 따른 도로의 관리권한이 있음을 전제로 노상주차장 설치권자는 원칙적으로 「도로법」에 따른 도로관리청으로 하고, 그 도로에 대한 관리권한에 근거하여 노상주차장을 설치·관리하려는 취지로 볼 수 있다 할 것입니다. 

  그렇다면, 노상주차장이 설치된 도로의 관리 및 그 도로에 설치된 노상주차장의 관리에 관하여는 공유재산법 제2조에 따라 「도로법」 및 「주차장법」이 공유재산법에 우선 적용되므로, 부산광역시 구의 구청장은 「도로법」상의 관리권한이 있는 소관 도로에 공유재산법 제20조 및 제22조에 따른 행정재산의 사용수익허가 및 사용료를 납부하지 않고도 노상주차장을 설치할 수 있는 것으로 보는 것이 합리적인 해석이라 할 것입니다.

  따라서, 부산광역시 소유이나 도로관리청은 부산광역시 구의 구청장인 도로에 구청장이 노상주차장을 설치하여 그 관리를 위탁하고 수탁자로부터 납부받은 주차장 사용료를 그 관리를 위탁한 구의 수입으로 하는 경우에도, 부산광역시 구의 구청장이 부산광역시 소유의 도로에 
대한 적법한 도로관리청이라면, 부산광역시 구의 구청장은 부산광역시 소유의 도로를 노상주차장으로 사용함에 따른 대가를 부산광역시에 납부할 의무는 없다 할 것입니다.