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1. 질의요지

「항공법」 제76조 및 제78조에 따라 비행장 또는 항행안전시설의 설치 및 변경 시 고시되는 장애물 제한표면이 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목의 ‘따로 지정절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정되는 경우’에 해당되어 같은 법 제8조에 따른 주민의견 청취절차와 지형도면의 작성·고시를 생략할 수 있는지?

2. 회답

  「항공법」 제76조 및 제78조에 따라 비행장 또는 항행안전시설의 설치 및 변경 시 고시되는 장애물 제한표면은 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목의 ‘따로 지정절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정되는 경우’에 해당되므로 같은 법 제8조에 따른 주민의견 청취절차와 지형도면의 작성·고시를 생략할 수 있습니다.

3. 이유

  「항공법」 제76조제1항에서는 같은 법 제75조에 따라 국토해양부장관이 비행장 또는 항행안전시설을 설치하거나 국토해양부장관 외의 자에게 비행장 등의 설치를 허가하려는 경우, 비행장 등의 명칭, 위치, 착륙대, 장애물 제한표면 등을 국토해양부장관이 고시하도록 하고 있고, 같은 법 제82조에서는 장애물 제한표면에서 장애물 제한표면 높이 이상의 건축물 등을 설치하는 것을 금지하고 있습니다. 또한, 「항공법 시행령」 제10조의2제1항에서는 장애물 제한표면을 수평표면(제1호), 원추표면(제2호), 진입표면 및 내부진입표면(제3호) 등으로 구분하고 있고, 같은 조 제2항에서는 장애물 제한표면의 기준 등에 관하여 국토해양부령으로 정하도록 하고 있으며, 이에 따라 「항공법 시행규칙」 제9조제1호 및 별표 7에서는 착륙대의 등급에 따른 원추표면의 거리ㆍ경사도 및 높이, 수평표면의 반지름의 길이, 진입표면의 경사도 등과 같은 장애물 제한표면의 종류별 기준을 정하고 있습니다.

  그리고, 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호, 제5조제1호 및 별표 1에서는 「항공법」 제2조제13호에 따른 ‘장애물 제한표면 구역’(연번 제216번)을 토지이용규제를 받는 지역·지구 등으로 정하고 있고, 같은 법 제8조에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구
등을 지정(변경포함)하려면 미리 주민의 의견을 듣도록 하고 있으나, 다만 따로 지정 절차없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우(같은 항 제1호) 등은 그러하지 아니하도록 규정하고 있습니다. 그리고 「토지이용규제 기본법」 제8조제2항에서는 대통령령이 정하는 경우를 제외하고 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에 지적이 표시된 지형도에 지역·지구 등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 함)을 작성하여 각각 관보와 해당 지방자치단체의 공보에 고시하도록 하고 있는데, 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목에서는 ‘별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정’되는 경우, 지형도면을 작성·고시하지 않을 수 있도록 하고 있습니다.

  한편, 「토지이용규제 기본법」 제3조에서는 지역·지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조와 다른 규정이 있는 경우에도 「토지이용규제 기본법」 제8조의 규정을 따르도록 규정하고 있어서 다른 법률에서 지역·지구 등의 지정에 관하여 주민의 의견청취절차나 지형도면 등의 고시 절차를 규정하지 않더라도 원칙적으로 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 등에 따라 지역·지구 등에 대한 주민의 의견 청취절차 등을 거치도록 하고 
있습니다.

  그런데, 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 지역·지구등을 지정하고자 하는 경우 미리 주민의 의견을 듣도록 하고 있는 취지는 지역·지구등의 지정절차와 관련한 해당 지역의 주민의견을 수렴하여 지역·지구 내에서의 행위제한과 같은 토지이용규제로 인한 지역주민의 권리와 재산에 대한 부당한 침해를 방지하고, 주민참여를 통해 주민의 의사를 행정과정에 반영시킴으로서 행정의 민주성 및 투명성과 더불어 재량행사의 적정성 및 정당성을 확보하는데 있다 할 것이고, 같은 법 제8조제2항 본문에서 지형도면을 작성하여 고시하도록 하는 취지는 국민들이 자신이 소유한 토지가 지역·지구등의 지정으로 토지 등의 이용에 어떠한 제한을 받는지 쉽게 확인할 수 있도록 하여 국민의 재산권이 부당하게 침해받는 것을 방지하고 재산권 제한의 범위를 명확하게 하려는 것이라 할 수 있습니다.

  그러나, 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항제1호와 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목과 같이 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규의 규정에 따라 지정범위가 설정된 경우” 주민의견 청취절차 등을 거치지 아니할 수 있도록 규정한 것은 이러한 경우 그 지역·지구등의 범위가 법령이나 자치법규의 규정에 따라 직접 지정되고 이에 대하여 행정기관 등의 재
량이 행사될 여지가 없어 미리 주민의견을 듣거나 지형도면을 작성·고시할 실익이 없기 때문입니다(법제처 해석례 07-0459 참고).

  그런데, 「항공법」 제2조제16호에 따른 장애물 제한표면은 장애물 제한표면 구역의 지정과 같은 별도의 지정절차에 의해 지정되는 것이 아니라 비행장의 설치허가나 변경이 있으면 이에 수반되어 같은 법 시행규칙 별표 7의 ‘장애물 제한표면 설정기준’에 따라 수평표면, 원추표면, 진입표면 등으로 구분되고 각 표면은 같은 표의 설정기준에 따라 일정한 수치가 일의적으로 적용되고, 여기에 행정청이 재량을 행사하거나 주민의견을 미리 듣고 그 구역을 변경하는 등의 조치를 할 수 있는 여지가 없습니다.

  따라서, 비행장 또는 항행안전시설의 설치 및 변경 자체에 대하여 주민의견을 청취하거나 지형도면을 작성·고시하는 등의 절차를 거치는 것은 별론으로 하고, 「항공법」 제76조 및 제78조에 따라 비행장 또는 항행안전시설의 설치 및 변경 시 고시되는 장애물 제한표면은 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목의 ‘따로 지정절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정되는 경우’에 해당되므로 같은 법 제8조에 따른 주민의견 청취절차와 지형도면의 작성·고시를 생략할
 수 있습니다.