법제처 로고

1. 질의요지

지방자치단체가 「공유재산 및 물품관리법」 제정 전(2005. 8. 4. 공포, 2006. 1. 1. 시행)에 국유재산을 철거하고 건축물을 신축하여 보존등기를 한 후 국가에 기부채납하기로 국가와 기부채납계약을 체결하였으나 기부채납을 이행할 시점에 공유재산 및 물품관리법령에서 지방자치단체 소유 행정재산의 국가로의 양여를 제한하는 규정이 신설된 경우, 지방자치단체는 기존의 기부채납계약에 따라 해당 신축 건물을 국가에 기부채납할 수 있는지?

2. 회답

  지방자치단체가 「공유재산 및 물품관리법」 제정 전에 국유재산을 철거하고 건축물을 신축하여 보존등기를 한 후 국가에 기부채납하기로 국가와 기부채납계약을 체결한 경우 기부채납을 이행할 시점에 공유재산 및 물품관리법 령에서 지방자치단체 소유 행정재산의 국가로의 양여를 제한하는 규정이 신설되었더라도 지방자치단체는 기존의 기부채납계약에 따라 해당 신축 건물을 국가에 기부채납할 수 있습니다.

3. 이유

  「국유재산법」 제2조제2호에 따르면, “기부채납”이란 국가 외의 자가 같은 법 제5조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제18조제1항 본문에서 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 하고 있으나 같은 항 단서에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하면서 같은 항 제1호에서 기부를 조건으로 축조하는 경우를 규정하고 있습니다. 

  한편, 종전에 공유재산에 관하여 규율하고 있던 「지방재정법」(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 「지방재정법」’이라 함)에서는 행정재산 또는 보존재산으로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에의 양여가 가능하도록 규정하고 있었던 반면, 「공유재산 및 물품관리법」(법률 제7655호, 2006. 1. 1. 시행, 이하 ‘제정 「공유재산 및 물품관리법」’이라 함)이 제정되면서 「공유재산 및 물품관리법 시행령」(2005. 12. 30. 대통령령 제19227호로 제정되고 2006. 1. 1. 시행된 것) 제11조에서 “행정재산등의 용도와 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방
자치단체에 양여하는 경우”를 “다른 법령의 규정에 따라 당해 지방자치단체의 사무가 국가 또는 다른 지방자치단체로 이관됨에 따라 행정재산 및 보존재산의 소유권이 변동되는 경우”로 제한하는 규정을 신설하였고, 현행 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제11조에서도 “행정재산등의 용도와 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우”를 1. 다른 법령에 따라 해당 지방자치단체의 사무가 국가나 다른 지방자치단체로 이관(移管)됨에 따라 행정재산의 소유권이 변동되는 경우, 2. 기존 도로의 확장ㆍ축소로 인하여 「도로법」 제20조에 따른 도로 관리청 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제3항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 관리청이 지방자치단체 간에 변경되는 경우(2008. 4. 18. 일부개정 시 추가)로 한정하여 규정하고 있습니다.

  여기서 공유재산 및 물품관리법령 제정 전에 국가와 지방자치단체 간에 국유재산을 철거하고 신축한 건물을 기부채납하기로 하는 내용의 계약이 당사자 간의 합의에 따라 유효하게 성립되었고, 위 계약 체결 당시 시행되던 구 「지방재정법」에 따르면 지방자치단체가 행정재산을 그 성질을 유지하면서 국가에 기부채납, 즉 “양여”하는 것에 아무런 법률상의 장애가 없었으므로, 지방자치단체는
 위 계약에 따라 기부채납하기로 한 건물의 소유권을 국가에 이전해 주어야 하는 의무가 발생하였고, 국가는 해당 건물의 소유권 이전을 청구할 권리가 발생하였다고 할 것입니다.

  그런데, 국유재산을 철거하고 신축한 건물을 준공(2005. 2.)하여 지방자치단체 명의로 소유권 보존등기를 완료(2006. 6.)한 후 기부채납을 이행할 시점에 제정 「공유재산 및 물품관리법」과 같은 법 시행령상의 양여 제한 규정이 신설되었는바, 이 법 제정 전에 유효하게 성립한 국가와 지방자치단체 간의 기부채납계약의 효력 인정 여부와 관련하여, 구 「지방재정법」이 적용되던 계약 체결 당시에 국가와 지방자치단체 간의 기부채납계약에 따라 아무런 문제없이 성립된 권리·의무관계가, 신법이 제정되고 그 신법에 따른 시행령에 제한 규정이 신설되었다고 하여 신법 제정 전에 체결된 계약에까지 소급하여 그 효력을 부정함으로써 이미 성립된 권리·의무관계를 소멸시키는 것은 소급입법에 의한 재산권 등의 침해로서 원칙상 타당하지 않다고 할 것이고, 법령을 제정·개정하면서 부칙에 경과조치에 관한 특별한 규정을 두지 않았다 하더라도 이는 입법의 미비에 불과할 뿐 그렇다고 하여 기존 계약의 효력을 무효로 하는 소급입법을 긍정하는 취지는 아니라 할 것입니다. 

  만일, 기존의 기부채납계약
이 이행 당시의 공유재산 및 물품관리법령에 위배된다는 이유로 그 효력을 부정한다면 지방자치단체가 국유건물을 철거하여 국유지상에 신축한 건물은 법률상 아무런 근거 없이 국유지 위에 축조된 영구시설물로서 기부를 조건으로 영구시설물의 축조를 허용하고 있는 「국유재산법」 제18조에 위반되는 불합리한 결과를 초래하는 문제가 있게 되는바, 이러한 사정을 종합적으로 고려해 볼 때 법령의 제정·개정 당시 부칙에 명문의 경과조치가 없더라도 경과조치의 적용에 관하여 합리적이고 조화로운 해석을 통해 공유재산 및 물품관리법령이 제정·개정되기 전에 체결된 기부채납계약의 효력을 인정할 필요가 있다고 할 것입니다.

  따라서, 지방자치단체가 「공유재산 및 물품관리법」 제정 전에 국유재산을 철거하고 건축물을 신축하여 보존등기를 한 후 국가에 기부채납하기로 국가와 기부채납계약을 체결한 경우, 기부채납을 이행할 시점에 공유재산 및 물품관리법령에서 지방자치단체 소유 행정재산의 국가로의 양여를 제한하는 규정이 신설되었더라도 지방자치단체는 기존의 기부채납계약에 따라 해당 신축 건물을 국가에 기부채납할 수 있습니다.