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1. 질의요지

지방자치단체의 장이 행하는 「도로법」상 도로점용료 부과처분을 「행정심판법」에 따른 행정심판으로 다툴 수 있는지?

2. 회답

  지방자치단체의 장이 행하는 「도로법」상 도로점용료 부과처분에 대하여 「지방자치법」에 따른 이의신청 절차가 있더라도 「행정심판법」에 따른 행정심판이 배제되는 것은 아니므로, 지방자치단체의 장이 행하는 도로점용료 부과처분에 대해서는 행정심판으로 다툴 수 있습니다. 

3. 이유

  먼저, 도로점용료가 「지방자치법」상의 사용료에 해당하는지 살펴보면, 「지방자치법」 제136조의 사용료란 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 지방자치단체가 부과ㆍ징수하는 것을 말하고, 도로점용료는 도로의 관리청이 「도로법」상의 도로를 점용하는 자에 대하여 징수하는 금원을 말하는 것인바, 지방자치단체가 관리청이 된 도로에 대하여 도로점용료를 부과하는 것은 도로의 점용이라는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 부과하여 징수하는 것이므로 「지방자치법」상 사용료에 해당한다고 할 것입니다. 

  그러나, 「지방자치법」 제136조에 따른 사용료 규정은 지방자치단체가 공공시설의 이용 등에 대하여 징수할 수 있는 사용료 일반에 관하여 규정한 것이므로, 이에 대한 이의신청 절차 규정인 같은 법 제140조 역시 개별 법령에서 규정하고 있는 다양한 종류의 사용료에 대한 일반적인 이의신청 절차를 규정한 것일 뿐, 개별 사용료에 대한 쟁송방법을 「지방자치법」 제140조제3항에 따른 이의신청으로만 일원화하여 다른 수단으로 다투지 못하도록 하려는 취지라고 보기는 어려운바, 「도로법」에 따른 도로점용료 부과처분을 다툼에 있어서 「지방자치법」에 따른 사용료 이의신청 절차만이 적용되고 「행정심판법」에 따른 행정심판 절차가 배제된다고 단정하기는 
어렵습니다. 

  그렇다면, 사용료 부과처분에 대한 「지방자치법」상의 이의신청이 「행정심판법」 제3조제1항에 따른 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’로서 행정심판을 배제하는 경우에 해당하는지 여부가 문제되는데, 개별법이 이의신청 규정을 두면서 행정심판과의 관계를 명시하고 있는 경우에는 명문의 규정에 따를 것이고, 그렇지 않은 경우에는 개별법상의 이의신청 처리절차가 「행정심판법」이 규정하고 있는 준사법절차에 버금가는 절차를 규정하고 있다고 해석되는 경우에 행정심판에 갈음하는 절차로 볼 수 있을 것입니다(법제처 법령해석례 07-0024 참조). 여기서 준사법절차에 버금가는 절차란 판단기관의 독립성·공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리가 보장되는 것을 말한다고 할 것인바(법제처 법령해석례 07-0467 참조), 「지방자치법」상의 사용료 부과에 대한 이의신청절차가 이에 해당하는지 검토할 필요가 있습니다. 

  이에 관하여 살펴보면, 「지방자치법」 제140조제7항은 이의신청의 방법과 절차에 등에 관하여 「지방세법」 제73조와 제75조부터 제79조까지의 규정을 준용한다고 하고, 「지방세법」 제78조제1항 본문에서는 이 법에 의한 이의신청의 목적이 되는 처분에 관한 사항에 대하여는 「행정심판법」의 규정을 적용하지 아니한다고 하면서,
 같은 항 단서에서 심리방식 등 일부 내용에 대해서만 「행정심판법」을 준용한다고 규정하고 있어, 「지방자치법」에 따른 이의신청시 「행정심판법」의 적용이 배제되는 것으로 볼 여지도 있으나, 「지방세법」에서는 지방세 부과에 대한 불복방법으로 이의신청 외에 심사청구 및 심판청구 제도를 두고 있고, 이 중 「행정심판법」이 배제되는 특별행정심판 절차는 「국세기본법」의 조세심판절차를 준용하고 있는 심판청구 제도(「지방세법」 제77조제5항에 따라 「국세기본법」 제7장제3절 준용)에 한한다고 보는 것이 일반적이므로, 심판청구와 같은 수준의 절차나 심리방법을 구비하지 못한 이의신청이나 심사청구에 대하여 「행정심판법」의 적용을 배제하되 심리방식 등 일부 규정만을 준용하도록 한 「지방세법」 제78조제1항의 규정은 행정심판에 이르지 아니한 제도에 대하여 「행정심판법」의 적용이 배제된다는 것을 기술한 것에 불과하다고 보는 것이 합리적이므로, 「지방세법」 제78조제1항을 근거로 동법을 준용하는 「지방자치법」상의 사용료 이의신청절차가 「행정심판법」의 적용이 배제되는 특별행정심판 절차에 해당한다고 보기는 어렵습니다. 

  또한, 「지방자치법」 제140조제7항에 따라 준용되는 「지방세법」 제73조와 제75조부터 제79조까지의 규정은 이의신청 방법, 신청기한 연장, 보정요
구, 결정, 다른 법률과의 관계 등으로서, 동 규정만으로는 법률상 대립당사자주의가 보장되는 것으로 확정하기 어렵다고 할 것이고, 사용료에 대한 이의신청절차에는 지방세에 관한 이의신청 시 납세자의 권익보호를 위하여 2002. 12. 30. 신설된 관계서류의 열람이나 의견진술권리에 대한 「지방세법」 제74조의2의 규정이 준용되고 있지 아니하여 충분히 의견을 제출하거나 자료를 확보할 수 있는 절차적인 권리가 보장되고 있다고 보기 어려운 측면이 있으며, 지방자치단체장에게 도로점용료 부과에 대한 이의신청을 하는 경우 이를 지방세심의위원회에 준하여 심리ㆍ의결하는 조직이 구성되어 있거나 지방세심의위원회에서 이와 같은 사항을 심리ㆍ의결하는 경우가 아닌 한, 행정심판과 같이 처분청과 분리되어 심리에 있어 독립성과 공정성을 도모하는 절차라고 보기 어렵고, 이는 행정심판에 준하는 절차를 갖춘 쟁송수단에 대하여 중복판단을 방지하고자 하는 「행정심판법」 제3조 및 제4조의 취지에 부합한다고 보기도 어려우므로, 「지방자치법」에 따른 사용료 이의신청 절차를 거친다고 하여 「행정심판법」에 준하는 절차를 거친 것이라고 보기는 어려운바, 결국 지방자치단체장의 도로점용료 부과처분에 대하여 다툴 때 「지방자치법」에 따른 사용료 이의신청이 있다는 이유만으로 「행정심판법」에 따른 행정
심판 절차가 배제된다고 볼 수 없습니다. 

  한편, 「지방자치법」상의 이의신청 규정에 의하여 지방자치단체가 도로관리청인 경우에는 이의신청에 의하고, 그 밖의 기관인 경우에는 행정심판 절차에 따라 불복하도록 하는 것은 동일한 도로점용료에 대한 불복절차를 도로관리청에 따라 달리하는 것이 되어 타당하다고 보기 어려운 측면이 있다고 할 것입니다. 

  따라서, 지방자치단체의 장이 행하는 「도로법」상 도로점용료 부과처분에 대하여 「지방자치법」에 따른 이의신청 절차가 있더라도 「행정심판법」에 따른 행정심판이 배제되는 것은 아니므로, 지방자치단체의 장이 행하는 도로점용료 부과처분에 대해서는 행정심판으로 다툴 수 있습니다.