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1. 질의요지

광역지방자치단체 소유의 행정재산인 체육시설에 대하여 기초지방자치단체가 「공유재산 및 물품관리법」 제20조 및 제24조에 따라 무상으로 사용·수익허가를 받아 운영하는 경우, 다른 법령이나 사용·수익허가 조건으로 정함이 없다면 체육시설의 이용료에 관한 사항은 광역지방자치단체의 조례로 정하여야 하는지, 기초지방자치단체의 조례로 정하여야 하는지?

2. 회답

  광역지방자치단체 소유의 행정재산인 체육시설에 대하여 기초지방자치단체가 「공유재산 및 물품관리법」 제20조 및 제24조에 따라 무상으로 사용·수익허가를 받아 운영하는 경우, 다른 법령이나 사용·수익허가 조건으로 정함이 없다면 해당 체육시설의 이용료에 관한 사항은 광역지방자치단체의 조례로 정하여야 합니다.

3. 이유

  「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제20조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정재산인 체육시설의 사용·수익허가(이하 “사용허가”라 함)를 받는 경우 원칙적으로 그 사용허가를 받는 자는 법령과 해당 사용허가의 조건 등에 따라 해당 체육시설을 사용하여야 하지만, 법령이나 그 조건에 별도의 정함이 없는 사항에 관하여서는 지방자치단체의 사무 범위, 공유재산 사용허가의 취지, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 등 체육시설 관련 법령의 규정 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.

  먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하면서 같은 법 제9조제2항제1호자목 및 제5호나목에서 공유재산의 관리 및 체육시설의 설치 관리를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 이에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우가 아닌 한 해당 사무는 지방자치단체의 사무라고 할 것이며, 원칙적으로 행정재산인 체육시설의 관리·운영에 대한 사무는 해당 체육시설의 소유자인 지방자치단체의 사무라고 보아야 할 것
입니다.

  다음으로, 행정재산인 체육시설의 소유자인 광역지방자치단체가 기초지방자치단체에 해당 체육시설에 대한 사용허가를 하면서 법령에 명시적인 근거가 없고 사용허가의 조건에 이용료에 관한 사항을 명시하지도 아니한 경우, 공유재산법상 사용허가는 행정재산의 목적이나 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 허용되는 것으로만 규정되어 있어 해당 사용허가의 내용에 이용료에 관한 사항까지 포함되는지 여부를 살펴보면, 공유재산법 제19조제1항, 제20조제3항, 제25조제1항제2호 등에 따르면 행정재산은 대부·매각·교환·양여·신탁 등을 할 수 없고, 행정재산에 대하여 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 할 수 없으며, 행정재산의 사용목적에 위배되게 사용한 경우 사용허가를 취소할 수 있다고 규정하는 등 행정재산의 공적인 성격으로 인하여 그 처분 등에 일정한 제한을 두는 동시에 행정재산을 사용허가하는 경우에도 사용자에게 일정한 행위상의 제재를 가하고 있는데, 이러한 점을 고려해 볼 때 “행정재산의 목적이나 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 허용”하는 사용허가는 행정재산의 목적 및 성격이 변질되지 아니하도록 하여야 하는 것으로 제한적으로 해석할 필요가 있고, 따라서 법령이나 사용허가의 조건에 명시적으로 규정되지 아니한 사항은 원칙
적으로 해당 행정재산의 사용허가의 범위에 포함되지 않는다고 보아야 할 것입니다.

  한편, 체육시설법 제6조제1항에 따르면 지방자치단체는 생활체육시설을 설치·운영하여야 하고, 같은 법 제8조제1항에 따르면 이러한 체육시설은 시설의 유지·관리 등에 지장이 없는 범위에서 지역 주민이 이용할 수 있도록 개방하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제5조에서는 지방자치단체가 체육시설을 지역 주민에게 개방하는 경우에는 그 체육시설을 관리하는 데에 드는 경비의 범위에서 이용료를 그 이용자에게 부담시킬 수 있다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정들을 종합하면 체육시설의 이용료를 부담시킬 수 있는 주체는 그 설치·운영자라고 할 것인데, 해당 체육시설을 설치한 주체는 광역지방자치단체이고, 기초지방자치단체가 사용허가를 받아 사용권을 가지고 있다고는 하나 그 사용권의 범위는 해당 체육시설의 목적이나 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 명시적으로 허용된 한도에서만 제한적으로 사용할 수 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 결국 해당 광역지방자치단체는 해당 체육시설의 설치자로서, 또한 실질적으로 그 운영·관리에 대한 책임을 지는 운영자로서 체육시설의 이용료에 관한 사항을 결정할 수 있는 지위를 갖는다고 할 것이고, 그렇다면 당해 체육시설의 이용료에 관한 사항을 조례로 정하는 
경우 해당 광역지방자치단체의 조례로 정하여야 할 것입니다.

  따라서, 광역지방자치단체 소유의 행정재산인 체육시설에 대하여 기초지방자치단체가 공유재산법 제20조 및 제24조에 따라 무상으로 사용허가를 받아 운영하는 경우, 해당 체육시설의 이용료에 관한 사항은 사용허가 조건 등에서 특별히 정함이 없다면 광역지방자치단체의 조례로 정하는 것이 타당합니다.