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1. 질의요지

「2012여수세계박람회 지원특별법」 제32조제2항이 신설되어 시행(2010. 4. 5.)되기 전에 국토해양부장관은 여수 박람회장 조성사업에 관하여 한국토지주택공사를 사업시행자로 하여 같은 법 제29조제1항에 따라 실시계획의 승인(2010. 3. 31.)을 하였고, 승인 당시 해당 사업지구내 일부 공공시설의 관리청이 해당 공공시설이 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 것에 동의하지 않은 경우, 해당 공공시설의 무상귀속여부에 대하여 같은 법 제32조제2항에 의하여 준용되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제1항이 적용되는지?

2. 회답

  「2012여수세계박람회 지원특별법」 제32조제2항이 신설되어 시행(2010. 4. 5.)되기 전에 국토해양부장관은 여수 박람회장 조성사업에 관하여 한국토지주택공사를 사업시행자로 하여 같은 법 제29조제1항에 따라 실시계획의 승인(2010. 3. 31.)을 하였고, 승인 당시 해당 사업지구내 일부 공공시설의 관리청이 해당 공공시설이 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 것에 동의하지 않은 경우, 해당 공공시설의 무상귀속 여부에 대하여는 같은 법 제32조제2항에 의하여 준용되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제1항이 적용됩니다.

3. 이유

  「2012여수세계박람회 지원특별법」(이하 “여수박람회법”이라 함) 제29조제1항에서는 박람회 직접시설의 설치·이용 및 사후활용 등에 관한 사업시행자(이하 “사업시행자”라 함)가 사업을 시행하려는 경우에는 박람회 직접시설의 설치·이용 및 사후활용 등에 관한 사업규모와 내용, 사업기간, 재원조달계획 등 대통령령으로 정하는 사항 등을 포함한 실시계획을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조제2항에서는 사업시행자가 박람회장 조성사업 시행으로 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제65조를 준용한다고 규정하고 있는데, 여수박람회법 제32조제2항은 2010. 4. 5. 법률 제10241호로 개정·공포되어 공포일부터 시행되고 있으나, 개정 법률의 부칙에는 같은 법 제32조제2항의 신설에 따른 경과조치를 두고 있지 않은바, 여기에서 여수박람회법 제32조제2항이 시행되기 전에 실시계획의 승인을 얻은 박람회장 조성사업에 대하여도 같은 항이 적용되는지가 문제됩니다.

  개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 개정 법령은 그 시행일 이후에 발생한 사안에 대하여 적용되는 것이나, 시
행 당시 진행 중인 사실관계나 법률관계에 대해서도 원칙적으로 적용된다고 할 것인바, 여수박람회법 제32조제2항에서는 사업시행자가 박람회장 조성사업 시행으로 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 국토계획법 제65조를 준용한다고 규정하고 있으므로, 여수박람회법 제32조제2항이 시행되기 전에 실시계획의 승인을 얻었더라도 해당 사업지구내에 이미 새로운 공공시설이나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설의 설치가 완료되어 귀속관계가 종료된 경우가 아니라면 같은 법 제32조제2항이 적용되어야 할 것입니다. 

  한편, 「한국토지주택공사법」 제19조제2항에서는 한국토지주택공사가 시행하는 사업에 있어서 국토계획법 제65조를 적용하는 경우에는 공사를 행정청인 시행자로 본다고 규정하고 있고, 국토계획법 제65조제1항에서는 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 특별시장·광
역시장·시장 또는 군수는 제1항과 제2항에 따른 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 개발행위허가를 하려면 미리 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는바, 국토해양부장관이 여수 박람회장 조성사업에 관하여 한국토지주택공사를 사업시행자로 하여 실시계획의 승인 당시 해당 사업지구내 일부 공공시설의 관리청이 해당 공공시설이 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 것에 동의하지 않은 경우에도 해당 공공시설의 무상귀속 여부에 대하여 국토계획법 제65조제1항이 적용되는지가 문제됩니다 

  그런데 국토계획법 제65조제1항은 개발행위허가로 인하여 용도가 폐지되는 기존의 공공시설의 귀속에 관한 실체적 권리관계를 규정한 조항으로서 개발행위를 받은 자에게 기존 공공시설의 무상귀속을 강제하는 규정이라고 할 것이어서 공공시설의 무상귀속 여부는 국토계획법 제65조제1항에 의하여 결정되는 것이므로, 비록 같은 조 제3항에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 같은 조 제1항과 제2항에 따른 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 개발행위허가를 하려면 미리 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으나, 이는 허가권자로 하여금 이해관계의 조정을 위하여 미리 관리청의 의견을 듣도록 규정한 것으로서 의견청취절차가 누락되었다고 하더라도 
기존의 공공시설이 무상귀속의 대상이 아니라고 보기는 어렵습니다(대법원 2009.6.11. 선고 2007다36209 판결례, 대법원 2009.6.25. 선고 2006다18174 판결례 참조).

  그렇다면 여수 박람회장 조성사업에 관한 실시계획 승인 당시에 공공시설의 무상귀속에 관한 근거규정이 없어 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견청취절차를 거치지 못하였으므로 행정의 원활한 수행을 위하여 새로운 공공시설이나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설의 설치를 완료할 때까지 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견을 청취하여 사실상 그 절차를 보완하는 것은 별론으로 하고, 이와 같은 관리청의 의견청취 여부와는 관계없이 기존 공공시설의 무상귀속 여부는 국토계획법 제65조제1항에 따라 결정된다고 할 것입니다. 

  따라서 여수박람회법 제32조제2항이 시행되기 전에 국토해양부장관이 여수 박람회장 조성사업에 관하여 한국토지주택공사를 사업시행자로 하여 실시계획의 승인을 하였고, 승인 당시 해당 사업지구내 일부 공공시설의 관리청이 해당 공공시설이 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 것에 동의하지 않은 경우라도 해당 공공시설의 무상귀속 여부에 대하여는 같은 법 제32조제2항에 의하여 준용되는 국토계획법 제65조제1항이 적용됩니다.