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1. 질의요지

건축물대장상 집합건축물이 아닌 건축물의 용도가 2층은 금융업소(근린생활시설군)로 되어 있고, 1층은 전시장(문화 및 집회시설군)으로 되어 있으며 각 층은 각각 약 250㎡ 정도의 면적으로서 합산하는 경우 500㎡ 이상 되는 상태에서 「건축법」에 따른 신고를 하지 아니하고 1층을 사무소 용도로 변경(주거업무시설군)한 경우, 신고 없이 행한 용도변경 행위에 대하여 당초 관리되던 용도대로 사용하라는 시정명령의 불이행에 따라 이행강제금을 부과할 때 실제 용도변경된 1층 면적만을 기준으로 해야 하는지, 아니면 같은 건축물 내의 사무소라는 용도에 중점을 두어 1층과 2층 면적 모두가 무단 용도변경된 것으로 보아 1층과 2층 면적을 합산하여 부과해야 하는지?

2. 회답

  건축물대장상 집합건축물이 아닌 건축물의 용도가 2층은 금융업소(근린생활시설군)로 되어 있고, 1층은 전시장(문화 및 집회시설군)으로 되어 있으며, 각 층은 각각 약 250㎡ 정도의 면적으로서 합산하는 경우 500㎡ 이상 되는 상태에서 「건축법」에 따른 신고를 하지 아니하고 1층을 사무소 용도로 변경(주거업무시설군)한 경우, 신고 없이 행한 용도변경 행위에 대하여 당초 관리되던 용도대로 사용하라는 시정명령의 불이행에 따라 이행강제금을 부과할 때에는 실제 용도변경된 1층 면적만을 기준으로 해야 합니다.

3. 이유

  「건축법」 제19조제2항에서는 특정 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 변경하려는 경우에는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 하고, 같은 법 제79조제1항ㆍ제80조제1항 및 같은 법 시행령 별표 15에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “허가권자”라 함)은 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 건축주 등에게 시정명령을 할 수 있도록 하고 있으며, 허가권자는 건축주 등이 이러한 시정명령을 이행하지 아니한 경우 이행기간을 정하여 시정명령을 이행하도록 하고, 그 기한까지 이를 이행하지 아니한 경우 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있습니다. 

  먼저, 행정관청에 대한 신고나 해당 관청의 허가 없이 무단으로 용도변경이 행해진 건축물에 대하여 당초 관리되고 있던 용도대로 사용하도록 하는 내용의 시정명령을 하는 경우, 해당 시정명령이나 이와 관련된 이행강제금을 통하여 달성하려는 행정목적은 당초 관리되고 있던 현황에 부합하도록 해당 건축물을 사용하게 하려는 것이므로 원칙적으로 위와 같은 시정명령은 무단 용도변경 행위가 행해진 부분에 대하여 행해지는 것이 
타당하다고 할 것이고, 시정명령을 소정의 기간 내에 이행하지 아니한 경우 의무자를 심리적·경제적으로 압박하여 자발적으로 이행하게 하려는 목적의 이행강제금 또한 무단으로 용도변경됨으로써 당초의 건축기준에 맞게 관리되고 있던 용도를 벗어나 임의로 사용된 부분에 대해서 부과되는 것이 시정명령 등을 통해 도모하려는 행정목적에 부합한다고 할 것입니다. 

  한편, 시설군과 그에 속하는 건축물의 용도에 관한 「건축법」 제19조제4항 및 같은 법 시행령 제14조제5항에서는 상위시설군부터 기술할 때 문화 및 집회시설군의 건축물 용도로 문화 및 집회시설을, 근린생활시설군의 용도로 제2종 근린생활시설을, 주거업무시설군의 용도로 업무시설을 정하고 있고, 「건축법 시행령」 별표 1에 따르면 전시장은 문화 및 집회시설에 포함되고(제5호), 금융업소, 사무소 등으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만인 것은 제2종 근린생활시설에 포함되며(제4호바목), 금융업소 또는 사무소 등으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 않는 것은 업무시설(제14호나목)로 분류하고 있습니다. 

  이에 따라, 전시장이었던 부분(문화 및 집회시설군)의 무단 용도변경으로 인하여 사실상 같은 건축물 내 금융업소 또는 사무소 등으로 사용되는 면적이 500㎡ 이상이
 된 경우, 기존에 제2종 근린생활시설(근린생활시설군)인 금융업소 또는 사무소 등으로서 적법하게 사용되고 있던 부분에 다른 부분의 무단 용도변경에 따라 업무시설(주거업무시설군)로 용도를 변경해야 할 의무가 발생되고 용도변경 신고행위 등을 하지 아니한 경우 무단 용도변경에 해당하는 것으로 볼 수 있는지에 대하여 살펴보면, 용도변경을 하기 위하여 허가신청 또는 신고를 하려는 경우 같은 건축물 내의 다른 부분에 대한 동반 용도변경이 필요한지 여부는 별론으로 하더라도 불법으로 용도변경된 부분으로 인하여 적법하게 사용하고 있던 다른 부분까지 용도변경하여야 할 의무가 당연히 발생하는 것이라고 보기는 어렵고, 같은 건축물 내에서 금융업소 또는 사무소로 사용되던 바닥면적이 500㎡ 미만이어서 제2종 근린생활시설(근린생활시설군)로 분류되던 부분의 사용내용이 업무시설인 금융업소 또는 사무소의 그것과 다를 바 없음에도 불구하고, 그 바닥면적과 불법으로 용도변경된 다른 부분의 바닥면적의 합계가 500㎡를 넘는다는 사실만으로 당연히 기존의 금융업소 또는 사무소 부분의 실제 용도가 변경되어야 하는 것으로 보기는 어려우며(법제처 2007. 5. 11. 회신 07-0109 해석례 취지 참조), 「건축대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 별지 제1호부터 제4호서식에 따른 건
축물대장 및 건축물현황에서는 층별로 구조 및 용도를 구분하여 기재하도록 되어 있고, 같은 층 내에서도 반드시 용도를 일률적으로 적용할 것도 아닌 점 등을 고려할 때 어느 한 층의 불법적인 용도변경으로 인하여 다른 부분까지 당연히 해당 내용을 시정하여야 할 의무가 발생한다고 보기는 어렵습니다. 

  더욱이, 행정관청에 대한 허가 또는 신고의 전제가 되는 ‘용도변경 행위’란 다른 용도로의 유형적인 변경행위뿐만 아니라 다른 용도로 사용하는 행위도 가리킨다는 점을 고려하더라도(대법원 1995. 4. 7. 선고 93도1575 판결례, 대법원 2010. 8. 19. 선고 2010두8072 판결례 등 참조), 기존에 금융업소로 사용되던 부분에 유형적인 변경은 물론 사용행위의 변경도 없었던 경우까지 「건축법」에서 규제하고자 하는 ‘용도변경 행위’가 있었던 것으로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 불법 용도변경 행위의 시정명령에 따른 이행강제금을 적법하게 사용하고 있던 다른 부분에까지 적용하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  따라서, 향후 건축물 현황에 부합하도록 건축물의 용도변경 및 건축물대장 등의 정리가 필요함은 별론으로 하고, 건축물대장상 집합건축물이 아닌 건축물의 용도가 2층은 금융업소(근린생활시설군)로 되어 있고, 1층은 전시장(문화 및
 집회시설군)으로 되어 있으며, 각 층은 각각 약 250㎡ 정도의 면적으로 합산하는 경우 500㎡ 이상 되는 상태에서 「건축법」에 따른 신고를 하지 아니하고 1층을 사무소 용도로 변경(주거업무시설군)한 경우, 신고 없이 행한 용도변경 행위에 대하여 당초 관리되던 용도대로 사용하라는 시정명령의 불이행에 따라 이행강제금을 부과할 때에는 실제 용도변경된 1층 면적만을 기준으로 해야 합니다.