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1. 질의요지

행정안전부장관으로부터 지방자치단체의 재무회계 등과 관련한 사무를 위임전결 받은 보조기관이 행정안전부장관 명의로 지방자치단체에 공문서로 시행한 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩을 지방자치단체의 장이 준수해야 하는지?

2. 회답

  행정안전부장관으로부터 지방자치단체의 재무회계 등과 관련한 사무를 위임전결 받은 보조기관이 행정안전부장관 명의로 지방자치단체에 공문서로 시행한 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩을 지방자치단체의 장은 준수해야 합니다.

3. 이유

  먼저 행정권한의 위임전결의 효력에 관하여 살펴보면, 「사무관리규정」 제7조제1호 및 제2호에서는 헌법·법률·대통령령·총리령·부령·조례 및 규칙 등에 관한 문서인 ‘법규문서’와 훈령ㆍ지시ㆍ예규 및 일일명령 등의 ‘지시문서’를 공문서 종류의 하나로 정하고 있고, 같은 규정 제16조제1항 및 제2항에 따르면 모든 문서는 행정기관의 장의 결재를 받아야 하나 행정기관의 장은 사무의 내용에 따라 그 보조기관ㆍ보좌기관 등으로 하여금 위임전결하게 할 수 있는데, 사무의 위임전결은 내부적인 사무처리의 방법으로 외부적으로는 행정기관 자체의 행위로 표시되므로, 행정기관의 위임전결 규정에 따라 권한을 위임받은 보조기관·보좌기관 등이 사무를 처리하여도 이는 대외적으로는 행정기관의 장이 직접 권한을 행사한 것과 같은 효력을 가지는 바(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 및 법제처 2010. 3. 11. 회신 10-0017 해석례 참조), 행정기관의 장의 보조기관이 그 기관의 위임전결규정에서 부여된 권한에 따라 행정안전부장관 명의로 시행한 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩은 대외적으로는 행정안전부장관이 시행한 것과 동일한 효과를 가지게 된다고 할 것입니다.

  다음으로 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따라 행정안
전부장관이 발령한 회계통첩의 법적 성격을 살펴보면, ‘통첩’은 상급행정기관이 하급행정기관이나 소속직원 등에게 그 소관사무와 관련한 사항을 통지하는 것으로서 행정규칙의 하나라고 할 것인데, 이러한 행정규칙은 그 내용이나 수권법령과의 관계 등에 따라 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정하는 순수한 의미의 행정규칙, 법령의 위임에 따라 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 행정규칙(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결 참조) 등이 있을 것이나, 행정규칙은 법원이나 국민을 구속하는 대외적인 효력을 가지는지 여부와는 관계없이 행정조직 내부에서는 행정규칙의 적용을 받는 상대방을 직접 구속하고(대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두7704 판결 참조) 이러한 내부적 구속력 역시 일종의 법적인 구속력이라고 할 것입니다.

  그런데, 「지방재정법」은 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장할 목적으로 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하는 것을 목적으로 규정하고 있고(제1조), 성과중심의 지방재정운용을 위한 행정안전부장관의 기준제정·통보(제5조), 지방자치단체의 장의 지방채발행에 대한 행정안전부장관의 승인(제11조), 지방자치단체의 장의 중기지방재정계획의 행정안전부장관에 대한 제
출(제33조), 행정안전부장관의 지방자치단체 재정운용업무편람 작성·보급(제38조), 지방자치단체의 장의 행정안전부장관에 대한 재정운용보고(제54조) 및 행정안전부장관의 지방자치단체의 재무회계에 관한 기준제정에 관한 권한(「지방재정법 시행령」 제144조제1항) 등 같은 법령의 규정을 종합적으로 고려하면, 행정안전부장관은 「지방재정법」에 따라 지방재정의 운영을 총괄적으로 관리할 수 있는 지위에 있다고 할 것인 바, 행정안전부장관과 지방자치단체의 장은 행정조직 내부관계에 있다고 할 수 있으므로 행정안전부장관은 지방재정의 운영에 관하여 필요한 사항을 정하는 행정규칙을 지방자치단체의 장에게 발령할 수 있다 할 것입니다.

  즉, 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에서는 행정안전부장관은 지방자치단체의 재무회계의 통일적인 운용을 위하여 필요한 경우에는 그 기준을 정할 수 있도록 하면서 기준의 발령형식에 대하여는 별도로 정한 바가 없으므로, 행정안전부장관은 그 기준의 발령형식을 행정규칙의 형식인 통첩으로도 할 수 있을 것이고, 이에 따라 행정안전부장관이 지방자치단체를 대상으로 발령한 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩은 법원이나 국민을 구속하는 대외적인 효력을 가지는지 여부와는 관계없이 행정규칙의 적용을 받는 행정조직 내부의 상대방인 
지방자치단체의 장을 구속한다 할 것이므로 지방자치단체의 장은 그 회계통첩을 준수해야 할 것입니다.

  따라서, 행정안전부장관으로부터 지방자치단체의 재무회계 등과 관련한 사무를 위임전결 받은 보조기관이 행정안전부장관 명의로 지방자치단체에 공문서로 시행한 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩을 지방자치단체의 장은 준수해야 합니다.