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1. 질의요지

「농지법」 제2조제1호에 따른 농지(이하 “농지”라 함)(각주: 「농지법」 제28조에 따른 농업진흥지역이 아닌 농지로 전제함)에서 농작물을 경작하면서 동시에 태양에너지 설비(각주: 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목의 태양에너지를 생산 또는 이용하기 위한 설비를 말함.)를 설치하는 경우 「농지법」 제2조제7호에 따른 “농지의 전용”에 해당하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 농림축산식품부로부터 농지의 전용에 해당한다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

2. 회답

  이 사안의 경우 「농지법」 제2조제7호에 따른 농지의 전용에 해당합니다.
 

3. 이유

  농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 「농지법」에서는 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.

  그런데 「농지법」 제2조제7호 본문에서는 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 “농지의 전용”이라고 정의하고 있는바, 농지를 농업생산 또는 농지개량 외의 다른 용도로만 사용하는 경우와 농지를 농업생산 또는 농지개량의 목적으로 사용하면서 동시에 다른 용도로 사용하는 경우를 구분하고 있지 않으므로, 농지를 농업생산 또는 농지개량 외의 다른 용도로 사용하는 이상 농지의 전용에 해당한다고 보아야 하고, 명문의 근거 없이 같은 농지에서 농작물의 경작도 이루어지고 있다는 이유로 농지의 전용에 해당하는지 여부를 달리 판단할 수는 없습니다.

  그리고 「농지법」의 연혁법률인  구 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1996. 1. 1. 법률 제4817호로 타법폐지되기 전의 것)에서는 농지의 형질을 변경하거나 농지의 이용에 장해가 되는 시설 또는 구조물의 설치등으로 농지를 농작물경작 또는 다년성식물재배 이외의 목적에 사용하는 것을 농지의 전용이라고 정의하던 것을, 법률 제4817호로 「농지법」을 제정하면서 형질 변경이나 시설 또는 구조물의 설치 없이 이루어지는 농지의 사용도 농지의 전용에 해당하도록 규정하여 농지의 전용을 폭넓게 정의하고 있습니다.

  따라서 농지의 전용이 이루어지는 모습은 농지의 형질을 외형상 및 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 경우뿐 아니라 농지의 외형을 변경시키지 않으면서 다른 목적에 사용하는 경우를 포함(각주: 대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 판결례 참고)한다는 점을 고려할 때, 이 사안과 같이 농지에서 농작물을 경작하면서 동시에 태양에너지 설비를 설치하는 경우에도 농지의 전용에 해당한다고 보아야 합니다.

  만약 이와 달리 농지에서 농작물을 경작하면서 동시에 태양에너지 설비를 설치하는 경우 이를 “농지의 전용”에 해당하지 않는다고 본다면, 명목상 농지를 농업활동에 사용하는 이상 농지전용허가 등의 절차를 거치지 않고 각종 시설물을 농지에 설치할 수 있게 되어 식량생산과 생태환경 유지를 위한 공공재로서의 농지를 보전하려는 것을 목적으로 하는 「농지법」의 입법취지에도 반하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

<관계 법령>
농지법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
    가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.
    나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지
  7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다.

농지법 시행령
제3조의2(농지개량의 범위) 법 제2조제7호 본문에서 "대통령령으로 정하는 농지개량"이란 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않는 것을 말한다. 
  1. 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위
  2. 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위