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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에 따라 축사 등 시설을 1세대당 1개만 건축할 수 있게 되는 세대 중 ‘개발제한구역에서 해제된 집단취락지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대’는 개발제한구역에서 해제되기 이전부터 해당 지역에서 주택을 소유하면서 거주해 온 경우로 한정되는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 개발제한구역에서 해제되기 이전부터 주택을 소유하면서 거주한 경우로 한정된다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문의 ‘개발제한구역에서 해제된 집단취락지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대’는 개발제한구역에서 해제되기 이전부터 해당 지역에서 주택을 소유하면서 거주해 온 경우로 한정됩니다. 

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축 및 용도변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록(단서) 제한적으로 허용하고 있으므로 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 합니다.(각주: 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조)

  그리고 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목에서는 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 등을 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1 제5호에서는 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설의 종류와 구체적인 설치 기준을 정하고 있는바, 이는 개발제한구역법에 따라 엄격한 규제를 받는 개발제한구역 내 주민의 상황을 고려하여 예외적으로 허용되는 행위기준인 만큼 법률에서 규정한 “개발제한구역 주민”의 범위 내에서 그 내용을 구체화하는 방향으로 해석할 필요가 있습니다.

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에서는 축사, 사육장, 작물 재배사, 육묘장, 종묘배양장 및 온실(이하 “축사등”이라 함)은 개발제한구역에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대당 1개 시설만 건축할 수 있도록 그 범위를 제한하면서 같은 영 제2조제3항제2호에 따라 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역에 해당하여 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 개발제한구역에 포함하도록 규정하고 있는데, 이는 해당 지역 주민의 경우 개발제한구역에서 해제되기 전에는 생업을 위한 축사등 건축이 허용되었으나 개발제한구역에서 해제됨에 따라 오히려 생업을 위한 축사등 건축이 불가능하게 되는 불합리함을 방지하려는 것입니다.

  또한 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 가)에서는 축사등을 포함하는 동식물 관련 시설은 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자만 설치할 수 있다고 범위를 제한하고 있음에도, 축사등에 대해 별도로 개발제한구역(같은 영 제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 포함함)에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대 당 1개 시설만 건축할 수 있다는 요건을 추가로 규정한 것은 개발제한구역 내에 축사등 시설이 무분별하게 입지함에 따라 개발제한구역이 훼손되는 것을 방지하려는 입법적 의도가 있다고 보아야 합니다.

  그렇다면 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에 따라 축사등 시설을 1세대 당 1개 시설로 제한하여 건축할 수 있는 대상 세대 중 ‘개발제한구역에서 해제된 집단취락지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대’는 개발제한구역에서 해제되기 이전부터 개발제한구역에서 거주하던 세대로 한정해야 하고, 개발제한구역의 주민에 해당하지 않았던 자가 개발제한구역 해제 후에 해당 집단취락지역으로 이주한 경우까지를 포함된다고 확대 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

  만약 이와 달리 개발제한구역에서 해제된 이후에 해당 집단취락지역에 새로 이주한 경우까지 ‘개발제한구역에서 해제된 집단취락지역지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대’에 해당하는 것으로 본다면, 개발제한구역에서 해제된 지역에서의 주택 신축에 대해서는 개발제한구역법령에 따른 제한이 적용되지 않으므로 결과적으로 개발제한구역 내에 설치되는 축사등 시설이 늘어나게 되어 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문의 취지가 몰각될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다. 

※ 법령정비 권고사항 

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에 따라 1세대당 1개 시설만 건축할 수 있는 세대는 개발제한구역이 해제되기 이전부터 주택을 소유하면서 거주한 경우로 제한된다는 점이 보다 명확해지도록 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.   
   



개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
   가. ～ 라. (생  략)
   마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
  1의2. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑪ (생  략)

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ②ㆍ③ (생  략)

[별표 1] 
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. ~ 4. (생  략)

5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
가) ~ 다) (생  략)
라) 축사, 사육장, 작물 재배사, 육묘장, 종묘배양장 및 온실은 1가구[개발제한구역(제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 포함한다)에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대를 말한다. 이하 같다)당 1개 시설만 건축할 수 있다. (단서 및 이하 생략]

<관계 법령>