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1. 질의요지

「농지법」 제37조제1항제3호에서는 “농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제44조제3항제2호에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목(주차장)에 해당하는 시설로서 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 것을 규정하고 있는바, 해당 규정에 따라 농지전용허가가 제한되는 “「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목에 해당하는 시설”에 건축물(각주: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 말하며, 이하 같음.)의 형태가 아닌 노외주차장(각주: 「주차장법」 제2조제1호나목에 따른 노외주차장을 말하며, 노외주차장 대지에 별도의 건축물이 없는 경우를 전제함.)도 포함되는지?(각주: 「농지법」 제37조제1항 각 호 외의 부분 단서가 적용되지 않는 경우를 전제함.)

※ 질의배경

  충청남도 당진시에서는 위 질의요지에 대해 충청남도와 농림축산식품부로부터 노외주차장을 설치하려는 경우도 포함된다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「농지법」 제37조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제44조제3항제2호에 따라 농지전용허가가 제한되는 “「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목에 해당하는 시설”에는 건축물의 형태가 아닌 노외주차장도 포함됩니다. 

3. 이유

  「농지법」은 농지를 효율적으로 이용․관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이고 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.(각주: 법제처 2020. 7. 13. 회신 20-0172 해석례 참조)

 「농지법」 제34조제1항에서는 농지를 전용하려는 자는 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항에서는 농림축산식품부장관이 농지전용허가를 결정할 경우 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다고 하면서 같은 항 제3호에서는 “농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제44조제3항 각 호에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목(주차장)에 해당하는 시설로서 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 것(제2호) 등을 열거하여 규정하고 있습니다. 

  이와 같이 「농지법 시행령」 제44조제3항 각 호에서 열거한 시설은 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있어 농지전용허가가 제한되는 시설을 규정한 것이므로, 각 시설의 범위는 농지를 보전하기 위해 농지전용허가 제도와 그 제한사유를 둔 농지법령의 입법 목적과 체계에 비추어 해석할 필요가 있습니다.

  그렇다면 「농지법 시행령」 제44조제3항제2호에서 ‘「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목(주차장)에 해당하는 시설’을 규정한 것은 농지가 주차장 용도의 시설로 사용될 경우 농지 보전의 목적에 부합하지 않기 때문에 농지전용허가를 제한하려는 취지로 보아야 할 것인바, 건축물의 종류를 정한 「건축법 시행령」 별표 1을 인용하여 규정하고 있다는 이유로 건축물 형태의 주차장으로 사용하려는 경우에 대해서만 농지전용허가가 제한된다고 보는 것은 타당하지 않습니다. 

  아울러 주차장의 설치ㆍ정비 및 관리에 필요한 일반적인 사항을 규율하고 있는 「주차장법」 제2조제1호에서도 자동차의 주차를 위한 시설을 “주차장”이라고 정의하면서 그 종류를 노상주차장(가목), 노외주차장(나목) 및 부설주차장(다목)으로 구분하고 있으나, 건축물 형태의 주차장으로 제한하고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서  「농지법」 제37조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제44조제3항제2호에 따라 농지전용허가가 제한되는 “「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목에 해당하는 시설”에는 건축물의 형태가 아닌 노외주차장도 포함된다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  「농지법 시행령」 제44조제3항 각 호에 따라 농지전용허가가 제한되는 시설이 「건축법」에 따른 건축물 형태의 시설로 한정되지 않는다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
< 관계 법령>
농지법
제37조(농지전용허가 등의 제한) ①농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. 
  1. 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  2. 「물환경보전법」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  ② (생  략)

농지법 시행령
제44조(농지전용허가의 제한대상시설) ①ㆍ② (생  략)
  ③법 제37조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 
  1. (생  략)
  2. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호, 제3호가목, 다목부터 마목까지 및 사목(지역아동센터만 해당한다), 제4호가목부터 사목까지, 차목부터 거목까지 및 러목, 제19호, 제20호가목ㆍ사목ㆍ아목 및 제26호에 해당하는 시설로서 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 것
  3. ～ 9. (생  략)
  ④ ～ ⑥ (생  략)