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1. 질의요지

「주택법」 제2조제24호가목에서는 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업에 의해 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 “공공택지”로 정의하고 있고, 같은 항에서는 국가·지방자치단체·한국토지주택공사(각주: 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사를 말하며, 이하 같음) 및 지방공사(각주: 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사를 말하며, 이하 같음)인 사업주체가 국민주택(각주: 「주택법」 제2조제5호에 따른 국민주택을 말함)을 건설하는 경우를 규정하고 있는바,

  가. 지방공사와 민간건설업자(각주: 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업자를 말하며, 이하 같음)가 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제24조제2항제2호에 따라 시장·군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며[도시정비법 제2조제2호나목1) 참조), 이하 같음)으로부터 공동시행자로 지정받아 주거환경개선사업을 시행하여 국민주택을 건설하려는 경우(각주: 정비구역에서 도시정비법 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 주택, 부대시설 및 복리시설을 건설하여 공급하는 방법으로 시행하는 경우(같은 법 제23조제1항제4호 참조)임], 그 주택 건설 용지를 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 하는지?

  나. 지방공사와 민간건설업자가 공동으로 도시정비법에 따른 주거환경개선사업을 시행하여 동일 주택단지(각주: 「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지를 말함)에 국민주택규모(각주: 주거의 용도로만 쓰이는 면적이 1호(戶) 또는 1세대당 85제곱미터 이하인 주택(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권을 제외한 도시지역이 아닌 읍 또는 면 지역은 1호 또는 1세대당 주거전용면적이 100제곱미터 이하인 주택을 말함)을 말하며( 「주택법」 제2조제6호 참조), 이하 같음)의 주택과 국민주택규모를 초과하는 주택을 함께 건설하려는 경우, 그 주택 건설 용지를 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 국토교통부에 의뢰하여 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  가. 질의 가에 대해

  이 사안의 경우 주택 건설 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 합니다.

  나. 질의 나에 대해

  이 사안의 경우 주택 건설 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 합니다.

3. 이유

  가. 질의 가에 대해

  「주택법」 제2조제24호에서는 “공공택지”란 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공사업에 의해 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 가목에서는 같은 호에 따른 공공사업의 하나로 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업을 규정하고 있으며, 같은 항에서는 같은 조 제1항에 따른 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 및 지방공사인 사업주체가 국민주택을 건설하는 경우에는 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 조 제2항에 따른 사업주체인 지방공사와 민간건설업자가 공동으로 도시정비법에 따른 주거환경개선사업을 시행하여 국민주택을 건설하는 경우, 그 주택 건설 용지를 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 하는지 여부가 문제됩니다. 

  먼저 주거환경개선사업의 근거법률인 도시정비법을 살펴보면, 주거환경개선사업은 도시저소득 주민이 집단거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하거나 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 지역에서 정비기반시설과 공동이용시설 확충을 통하여 주거환경을 보전·정비·개량하기 위한 사업(제2조제2호가목)으로, 정비구역(각주: 도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 같은 법 제16조에 따라 지정·고시된 구역을 말함)에서 같은 법 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 주택 등을 건설하는 주거환경개선사업은 시장·군수등이 직접 시행하거나, 민간의 우수한 기술, 전문성 또는 자본을 활용하여 보다 효과적으로 사업을 추진하기 위해(각주: 2015. 1. 19. 의안번호 제1913853호로 제안된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(대안반영폐기) 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조) 필요한 경우에는 시장·군수등이 해당 정비예정구역(각주: 도시정비법 제16조에 따라 정비구역으로 지정할 예정인 구역을 말함)의 토지 또는 건축물의 소유자 등의 동의를 받아 한국토지주택공사, 지방공사 등의 공공주체와 민간건설업자 등의 민간주체를 공동시행자로 지정(제24조제2항제2호)하여 주거환경개선사업을 시행하게 할 수 있습니다.

  그런데 도시정비법 제69조제3항에서는 주거환경개선사업의 경우에는 「주택법」을 적용할 때 한국토지주택공사 또는 지방공사가 도시정비법에 따른 공동사업시행자인 경우에는 그 한국토지주택공사 또는 지방공사를 「주택법」에 따른 사업주체로 본다고 규정하고 있는데, 이는 한국토지주택공사 또는 지방공사가 주거환경개선사업의 공동시행자인 경우 해당 주체가 주거환경개선사업을 단독으로 시행하는 경우와 마찬가지로 사업주체를 한국토지주택공사 또는 지방공사로 보도록 함으로써 「주택법」상 한국토지주택공사 또는 지방공사가 단독시행자인 경우에 적용되는 관련 규정들을 동일하게 적용하도록 하여 사업 추진을 원활히 하기 위한 것인바(각주: 2018. 11. 2. 의안번호 제2016298호로 제안된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(대안반영폐기) 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조), 이 사안과 같이 지방공사가 시장·군수등으로부터 민간건설업자와 함께 주거환경개선사업의 공동시행자로 지정받아 국민주택을 건설하는 경우 같은 법 제24조에 따른 사업주체가 국민주택을 건설하는 경우에 해당하므로, 그 주택 건설 용지는 같은 법 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 할 것입니다.

  그리고 「주택법」 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업에 의해 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지는 같은 법 제2조제24호가목에 따른 공공택지에 해당하고, 이러한 공공택지에서 일반인에게 공급되는 공동주택에 대해서는 같은 법 제57조에 따른 분양가상한제가 적용되는데, 분양가상한제는 부동산 투기가 과열되고 서민들의 주거비 부담이 증가함에 따라 공공택지 등에서 공급되는 분양가를 제한하기 위해 도입된 것(각주: 2005. 1. 8. 법률 제7334호로 일부개정되어 2005. 3. 9. 시행된 「주택법」 개정이유 및 2007. 4. 20. 법률 제8383호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「주택법」 개정이유 참조)으로, 이 사안과 같이 도시정비법에 따른 주거환경개선사업의 효과적 추진을 위해 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사 등 공공주체뿐만 아니라 민간건설업자가 주거환경개선사업의 공동시행자로 참여하여 국민주택을 건설하는 경우에도 해당 용지를 공공택지로 보아 「주택법」 제57조제3항제1호에 따라 주택 분양가를 산정할 수 있도록 하는 것이 공공택지에서 공급하는 주택에 대해 분양가상한제를 규정한 같은 조의 규정 취지에 부합하는 해석입니다.

  따라서 지방공사와 민간건설업자가 공동으로 도시정비법에 따른 주거환경개선사업을 시행하여 국민주택을 건설하려는 경우, 그 주택 건설 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  「주택법」 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업의 범위에 도시정비법 등 다른 법령에 따라 민간건설업자 등이 공동으로 참여하는 경우가 포함될 수 있음을 명시하는 방안 등을 검토할 필요가 있습니다.

  나. 질의 나에 대해

  「주택법」 제2조제24호가목에서는 “공공택지”로 보는 공공사업의 하나로 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업을 규정하고 있고, 같은 항에서는 같은 조 제1항에 따른 사업주체가 국민주택을 건설하는 경우를 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제5호에서는 “국민주택”은 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사가 건설하는 주택 등으로서 국민주택규모 이하인 주택을 말한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업은 주택의 전체 세대를 국민주택규모로 건설하는 사업으로 한정되는 것으로 보아, 이 사안과 같이 국민주택규모의 주택 외에 국민주택규모를 초과하는 주택을 함께 건설하는 경우에는 같은 항에 따른 국민주택건설사업에 해당하지 않으므로 그 주택 건설 용지를 같은 법 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 볼 수 없는지가 문제됩니다. 

  먼저 정비사업으로 건설하는 주택의 규모별 건설비율 등을 규정하고 있는 도시정비법 제10조제1항제1호 및 같은 항의 위임에 따른 「정비사업의 임대주택 및 주택규모별 건설비율」(국토교통부고시) 제3조에 따르면 주거환경개선사업의 경우 건설하는 주택 전체 세대수의 90퍼센트 이상을 국민주택규모 이하의 주택으로 건설하도록 하고 있는바, 주거환경개선사업의 사업시행자는 국민주택규모의 주택을 전체 세대수의 90퍼센트까지만 건설하면 되고, 나머지 세대는 국민주택규모를 초과하는 주택으로 건설하는 것이 가능합니다.

  또한 「주택법」 제19조제1항에서는 사업계획승인권자(각주: 「주택법」 제15조제1항 각 호에 따른 사업계획승인권자를 말함)가 같은 법 제15조에 따라 사업계획을 승인 또는 변경 승인할 때 같은 법 제19조제1항 각 호의 인·허가등(각주: 「주택법」 제19조제1항 각 호에 따른 허가·인가·결정·승인 또는 신고 등을 말하며, 이하 같음)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 “대통령령으로 정하는 비율 이상의 국민주택을 건설하는 사업주체”에 대해서는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 등을 면제한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제36조에서 국민주택의 비율을 50퍼센트로 정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「주택법」상 “국민주택을 건설하는 사업주체”는 반드시 주택의 전체 세대수를 국민주택규모로 건설하는 사업주체일 것을 전제하고 있지 않습니다.

  그렇다면 이 사안에서 지방공사와 민간건설업자가 공동으로 주거환경개선사업을 시행하여 국민주택규모의 주택을 건설하면서 국민주택규모를 초과하는 주택을 일부 건설하는 경우에도 「주택법」 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업에 해당한다고 볼 수 있으므로, 그 주택 건설 용지는 같은 법 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 할 것입니다.

  아울러 「주택법」 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업에 의해 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지는 같은 법 제2조제24호가목에 따른 공공택지에 해당하고, 이러한 공공택지에서 일반인에게 공급되는 공동주택에 대해서는 같은 법 제57조에 따른 분양가상한제가 적용(각주: 2005. 1. 8. 법률 제7334호로 일부개정되어 2005. 3. 9. 시행된 「주택법」 개정이유 및 2007. 4. 20. 법률 제8383호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「주택법」 개정이유 참조)되는데, 만약 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업이 주택의 전체 세대를 국민주택규모로 건설하는 사업으로만 한정된다고 보게 되면, 토지등소유자가 일반분양가를 인상시켜 분담금을 낮추기 위한 목적으로 국민주택규모를 초과하는 세대를 일부 포함시켜 분양가상한제 적용을 회피하는 등 해당 제도를 악용할 소지가 있다는 점에 비추어 볼 때, 이 사안과 같이 국민주택규모의 주택을 건설하면서 국민주택규모를 초과하는 주택을 일부 건설하는 경우는 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업에 해당하고 해당 주택이 건설되는 용지는 공공택지로 보아 같은 법 제57조제3항제1호에 따라 주택 분양가를 산정할 수 있다고 보는 것이 분양가상한제를 규정한 주택법령의 취지에 부합하는 해석입니다. 

  따라서 지방공사와 민간건설업자가 공동으로 도시정비법에 따른 주거환경개선사업을 시행하여 동일 주택단지에 국민주택규모의 주택과 국민주택규모를 초과하는 주택을 함께 건설하려는 경우, 그 주택 건설 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 합니다.


주택법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. ～ 4. (생  략)
  5. “국민주택”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택으로서 국민주택규모 이하인 주택을 말한다.
    가. 국가·지방자치단체, 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(이하 “한국토지주택공사”라 한다) 또는 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 “지방공사”라 한다)가 건설하는 주택
    나. 국가·지방자치단체의 재정 또는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금(이하 “주택도시기금”이라 한다)으로부터 자금을 지원받아 건설되거나 개량되는 주택
  6. “국민주택규모”란 주거의 용도로만 쓰이는 면적(이하 “주거전용면적”이라 한다)이 1호(戶) 또는 1세대당 85제곱미터 이하인 주택(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권을 제외한 도시지역이 아닌 읍 또는 면 지역은 1호 또는 1세대당 주거전용면적이 100제곱미터 이하인 주택을 말한다)을 말한다. 이 경우 주거전용면적의 산정방법은 국토교통부령으로 정한다.
  7. “민영주택”이란 국민주택을 제외한 주택을 말한다.
  8.·9. (생  략) 
  10. “사업주체”란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 다음 각 목의 자를 말한다.
    가. 국가·지방자치단체
    나. 한국토지주택공사 또는 지방공사
    다. 제4조에 따라 등록한 주택건설사업자 또는 대지조성사업자
    라. 그 밖에 이 법에 따라 주택건설사업 또는 대지조성사업을 시행하는 자
  11. ～ 23. (생  략)
  24. “공공택지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공사업에 의하여 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 말한다.
    가. 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업 또는 대지조성사업
    나. ～ 차. (생  략)
  25. ～ 29. (생  략)
제24조(토지에의 출입 등) ① 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 및 지방공사인 사업주체가 사업계획의 수립을 위한 조사 또는 측량을 하려는 경우와 국민주택사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 행위를 할 수 있다.
  1. ～ 3. (생  략)
  ② 제1항에 따른 사업주체가 국민주택을 건설하거나 국민주택을 건설하기 위한 대지를 조성하는 경우에는 토지나 토지에 정착한 물건 및 그 토지나 물건에 관한 소유권 외의 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.
  ③ (생  략)

도시 및 주거환경정비법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. (생  략)
  2. “정비사업”이란 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
    가. 주거환경개선사업: 도시저소득 주민이 집단거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하거나 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 지역에서 정비기반시설과 공동이용시설 확충을 통하여 주거환경을 보전·정비·개량하기 위한 사업
    나.·다. (생  략)
  3. ～ 11. (생  략)
제23조(정비사업의 시행방법) ① 주거환경개선사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법 또는 이를 혼용하는 방법으로 한다.
  1. ～ 3. (생  략)
  4. 제24조에 따른 사업시행자가 정비구역에서 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 주택 및 부대시설·복리시설을 건설하여 공급하는 방법
  ② ～ ④ (생  략)
제24조(주거환경개선사업의 시행자) ① (생  략)
  ② 제23조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업은 시장·군수등이 직접 시행하거나 다음 각 호에서 정한 자에게 시행하게 할 수 있다.
  1. 시장·군수등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 사업시행자로 지정하는 경우
    가. 토지주택공사등
    나. 주거환경개선사업을 시행하기 위하여 국가, 지방자치단체, 토지주택공사등 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관이 총지분의 100분의 50을 초과하는 출자로 설립한 법인
  2. 시장·군수등이 제1호에 해당하는 자와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 공동시행자로 지정하는 경우
    가. 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업자(이하 “건설업자”라 한다)
    나. 「주택법」 제7조제1항에 따라 건설업자로 보는 등록사업자(이하 “등록사업자”라 한다)
  ③·④ (생  략)
제69조(다른 법령의 적용 및 배제) ①·② (생  략)
  ③ 주거환경개선사업의 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조제4항을 적용하지 아니하며, 「주택법」을 적용할 때에는 이 법에 따른 사업시행자(토지주택공사등이 공동사업시행자인 경우에는 토지주택공사등을 말한다)는 「주택법」에 따른 사업주체로 본다. 
  ④ (생  략) 
<관계 법령>