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1. 질의요지

「낚시 관리 및 육성법」(이하 “낚시관리법”이라 함) 제38조제1항제1호에서는 같은 항 단서에 따라 시장·군수·구청장(각주: 특별자치도지사·특별자치시장·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 서울특별시의 관할구역에 있는 한강의 경우에는 한강관리에 관한 업무를 관장하는 기관의 장을 말함)을 말하며, 이하 같음.)이 낚시어선업자(각주: 낚시어선업을 경영하는 자로서 낚시관리법 제25조에 따라 신고한 자를 말하며(같은 법 제2조제8호 참조), 이하 같음.)에게 영업의 폐쇄를 명해야 하는 경우 중 하나로 같은 법 제25조제1항 전단에 따른 낚시어선업(각주: 낚시인을 낚시어선에 승선시켜 낚시터로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수 있도록 하는 영업을 말하며(낚시관리법 제2조제6호 참조), 이하 같음.)의 신고를 하지 아니하고 낚시어선업을 한 경우를 규정하고 있는바,

  여러 척의 낚시어선(각주: 「어선법」에 따라 등록된 어선으로서 낚시어선업에 쓰이는 어선을 말하며(낚시관리법 제2조제7호 참조), 이하 같음.)에 대하여 각각 별도의 낚시어선업 신고를 한 낚시어선업자가 낚시관리법 제25조제1항 전단을 위반하여 낚시어선업의 신고를 하지 않은 낚시어선(이하 “미신고 낚시어선”이라 함)으로 낚시어선업을 하여 시장·군수·구청장이 같은 법 제38조제1항 단서 및 제1호에 따라 해당 낚시어선업자에게 영업 폐쇄를 명하는 경우, 그 영업 폐쇄의 범위는 미신고 낚시어선을 이용·사용하여 영위하는 낚시어선업으로 한정되는지, 아니면 해당 낚시어선업자가 다른 낚시어선을 이용·사용하여 영위하는 낚시어선업까지도 포함되는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 영업 폐쇄의 범위는 미신고 낚시어선을 이용·사용하여 영위하는 낚시어선업으로 한정됩니다.

3. 이유

  먼저 낚시관리법 제25조제1항 전단에 따른 낚시어선업의 신고 절차를 살펴보면, 낚시어선업을 하려는 자는 낚시어선의 대상·규모·선령·설비·안전성 검사, 선장의 자격, 전문교육 이수 등 대통령령으로 정하는 요건(이하 “신고요건”이라 함)을 갖추어 낚시어선별로 각각 어선번호, 어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 사항을 같은 법 시행규칙 별지 제11호서식의 낚시어선업 신고서에 작성하여 해당 낚시어선의 선적항을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고해야 하고, 해당 낚시어선업 신고서와 그 신고가 적합한 경우에 같은 법 제25조제2항에 따라 발급되는 같은 법 시행규칙 별지 제13호서식의 낚시어선업 신고확인증은 신고된 낚시어선별로 작성되고 발급되며, 같은 법 제39조제1항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제21조·별지 제17호서식에서는 낚시어선업의 폐업신고도 낚시어선업 신고확인증 번호, 즉 각각의 ‘낚시어선’별로 이루어지도록 규정하고 있습니다.

  그렇다면 낚시관리법령은 낚시어선별로 낚시어선업이 영위된다는 전제하에 각각의 낚시어선을 규율하는 규정체계를 가지고 있다고 보아야 할 것인바, 미신고 낚시어선으로 낚시어선업을 하여 낚시관리법 제38조제1항제1호에 해당하는 경우, 같은 호 및 같은 항 단서에 따라 폐쇄명령을 하게 될 영업의 범위 역시 그 폐쇄 사유가 발생한 미신고 낚시어선을 이용·사용하여 영위하는 낚시어선업으로 한정된다고 보는 것이 낚시관리법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.

  그리고 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다고 할 것인데,(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조) 낚시관리법 제38조제1항 및 낚시관리법의 다른 규정에서 미신고 낚시어선 외의 다른 낚시어선을 이용·사용하여 영위하는 낚시어선업에 대해서까지 포괄적인 영업의 폐쇄를 명하도록 명시적으로 규정하고 있지 않음에도 해당 낚시어선업자의 다른 낚시어선업까지 모두 폐쇄해야 한다고 해석하는 것은 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장·유추 해석하는 것으로서 허용될 수 없다고 할 것입니다.
 
  한편 낚시관리법 제38조제1항 단서 및 같은 항 제1호에 따른 영업의 폐쇄는 미신고 낚시어선을 낚시어선업에 이용·사용한 낚시어선업자를 대상으로 하는 제재적 성격의 행정처분으로서, 그 행정처분의 실효성 확보를 위해서는 해당 낚시어선업자가 영위하는 모든 낚시어선업을 폐쇄해야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 낚시어선업에 대한 규율이 낚시어선별로 이루어지는 이상 그 영업의 폐쇄도 낚시어선별로 가능하다고 보는 것이 ‘행정작용은 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그쳐야 한다’는 행정의 비례원칙에 더 부합한다고 볼 수 있는 점(각주: 「행정기본법」 제10조제2호 등 참조), 낚시관리법 제38조제1항 단서 및 같은 항 제1호에 따른 영업의 폐쇄가 낚시어선업자의 낚시어선업 중 미신고 낚시어선을 이용·사용하는 낚시어선업에 한정된다고 해석하더라도 해당 낚시어선업자는 같은 조 제2항에 따라 영업이 폐쇄된 날부터 2년 동안은 새로운 낚시어선업을 신고할 수 없게 되고, 같은 법 제53조제2항제4호에서 미신고 낚시어선을 낚시어선업에 이용·사용한 낚시어선업자에 대하여 6개월 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하여 행정상 의무의 실효성 확보를 위한 규정이 별도로 마련되어 있는 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 영업 폐쇄의 범위는 미신고 낚시어선을 이용·사용하여 영위하는 낚시어선업으로 한정됩니다.

<관계 법령>
  낚시 관리 및 육성법
제38조(영업의 폐쇄 등) ① 시장·군수·구청장은 낚시어선업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 영업의 폐쇄를 명하거나 3개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지에 해당하는 경우에는 영업의 폐쇄를 명하여야 한다.
  1. 제25조제1항 전단에 따른 낚시어선업의 신고를 하지 아니하고 낚시어선업을 한 경우
  2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 낚시어선업을 신고한 경우
  3. 「어선법」에 따라 어선의 등록이 말소된 경우
  4. 영업정지 기간 중 영업을 한 경우
  5. ∼ 10. (생  략)
  ② 제1항에 따라 영업의 폐쇄명령을 받은 자는 그 영업이 폐쇄된 날부터 2년이 지나지 아니하면 낚시어선업의 신고를 할 수 없다. 
  ③ 제1항에 따른 처분의 구체적인 기준과 그 밖에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.