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1. 질의요지

「경관법」 제27조제1항에서는 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업을 시행하려는 자는 개발사업에 따른 지구의 지정이나 사업계획의 승인 등을 받기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의(이하 “경관 심의”라 함)를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「경관법 시행령」 제19조제1항 각 호 외의 부분에서는 “법 제27조제1항에서 “도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업”이란 별표의 사업으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업을 말한다”고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 제1호자목에서는 경관 심의 대상 개발사업의 하나로 “「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”을 규정하고 있는바,

  「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업으로서 주택건설사업과 함께 시행되지 않는 대지조성사업(각주: 「경관법 시행령」 제19조제1항제1호 및 제2호 중 어느 하나에 해당하는 사업임을 전제함.)이 「경관법」 제27조제1항에 따른 경관 심의를 거쳐야 하는 개발사업에 해당되는지?

2. 회답

  「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업으로서 주택건설사업과 함께 시행되지 않는 대지조성사업은 「경관법」 제27조제1항에 따른 경관 심의를 거쳐야 하는 개발사업에 해당됩니다.

3. 이유

  먼저 「경관법 시행령」 별표 제1호자목에서는 경관 심의 대상 개발사업의 하나로 “「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”을 규정하고 있는데, “및”이란 “그리고”, “그 밖에”, “또”와 같은 뜻으로서 같은 종류의 성분을 연결할 때 쓰는 부사(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)이고, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 ‘일정 규모 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자’ 또는 ‘일정 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자’는 같은 항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있는 등 같은 법에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업은 각각 독자적인 사업계획의 검토·심의·협의 등의 절차를 거쳐 승인·고시되는 사업으로서 별개의 독립된 사업으로 시행할 수 있는 사업인바(각주: 법제처 2016. 8. 18. 회신 16-0354 해석례 참조), “「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”이라는 문언은 같은 조에서 사업계획승인을 받도록 한 주택건설사업과 대지조성사업을 “및”으로 연결하여 두 사업 모두를 경관심의 대상 개발사업으로 규정한 것으로 해석해야 할 것이지, 그 문언과 달리 이를 ‘주택건설사업과 대지조성사업을 함께 하는 사업’으로 한정하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다.

  더욱이 「경관법」은 국토의 경관을 체계적으로 관리하기 위하여 경관의 보전·관리 및 형성에 필요한 사항을 정함으로써 아름답고 쾌적하며 지역특성이 나타나는 국토환경과 지역환경을 조성하는 데 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제27조제1항에 따른 경관 심의는 대규모 개발사업의 경우 국토경관에 미치는 영향이 큼에도 불구하고 이를 관리할 수 있는 법적 근거가 미흡하여 일부 지방자치단체에서 조례 등에 근거하여 경관 심의를 시행함에 따라, 이에 대한 경관 심의 제도의 법적 근거를 법률에 직접 마련한 것(각주: 법제처 2015. 10. 20. 회신 15-0500 해석례 및 2012. 10. 18. 의안번호 제1902228호로 발의된 경관법 전부개정법률안 국토해양위원회 검토보고서 참조)으로, 같은 법 시행령 별표에 경관심의 대상 개발사업의 종류로 규정된 각각의 “개발사업”은 모두 경관 심의 대상으로 보는 것이 「경관법」의 입법목적에도 부합된다고 할 것입니다.

  한편 「경관법」 제2조제1호에 따르면 “경관”이란 자연, 인공 요소 및 주민의 생활상 등으로 이루어진 일단의 지역환경적 특징을 나타내는 것으로서, 경관을 이루는 가장 중요한 인공 요소인 건축물의 건축이 수반되지 않는 대지조성사업만을 시행하는 경우는 경관 심의의 대상으로 볼 수 없다는 의견이 있습니다.

  그러나 「경관법」 제26조부터 제28조까지에서는 경관 심의의 대상을 ‘사회기반시설 사업’, ‘개발사업’ 및 ‘건축물의 건축’ 등으로 각각 구분하여 규정하고 있는데, 이와 같이 경관 심의 대상을 구분하여 규정하고 있는 것은 종전의 개별 시설물 단위의 단편적인 경관 심의에서 벗어나 국토경관에 미치는 영향이 큰 사회기반시설 사업, 개발사업 및 중요 건축물에 대하여 각각 경관 심의를 거치도록 하여 공공 공간에서의 종합적인 경관 검토를 제고하려는 취지로서, 같은 법 제26조부터 제28조까지에 따른 각각의 경관 심의 대상은 서로 연계되어 있다고 보기 어렵고(각주: 법제처 2021. 8. 2. 회신 21-0351 해석례 참조), 「경관법」 제27조제2항 및 제28조제2항 등의 위임에 따른 「경관 심의 운영 지침」(국토교통부고시 제2020-657호)에서는 개발사업의 경관 심의(제3장)와 건축물의 경관 심의(제4장)를 구별하여 규정하면서, 개발사업에 대해서는 공간의 골격 설정 및 각 공간별 계획방향, 건축물, 가로, 공원 및 녹지, 스카이라인 등의 계획방향, 야간경관, 색채, 공공시설물, 옥외광고물 등의 계획방향 등을 경관 심의 기준(제3장제3절)으로 규정하고 있는 한편, 건축물에 대해서는 주변 경관 및 인접 건축물을 고려한 건축물 배치, 규모, 형태, 입면 등 계획, 지형에 따른 배치 계획, 인접가로 특성에 적합한 외부공간 계획 등을 경관 심의 기준(제4장제2절)으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발사업의 경관 심의와 건축물의 경관 심의는 그 심의 사항과 심의 기준이 구별된다(각주: 법제처 2021. 12. 7. 회신 21-0641 해석례 참조)고 보아야 할 것이고, 개발사업에 대한 경관 심의에서 건축물에 관한 사항이 필수적인 요소는 아니라고 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업으로서 주택건설사업과 함께 시행되지 않는 대지조성사업은 「경관법」 제27조제1항에 따른 경관 심의를 거쳐야 하는 개발사업에 해당됩니다.



  경관법 시행령
제19조(개발사업의 경관 심의 대상 등) ① 법 제27조제1항에서 “도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업”이란 별표의 사업으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업을 말한다.
  1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역(이하 이 항에서 “도시지역”이라 한다)에서 시행하는 개발사업 대상지역 면적이 3만제곱미터 이상인 개발사업
  2. 도시지역 외의 지역에서 시행하는 개발사업 대상지역 면적이 30만제곱미터 이상인 개발사업
  3. 제1호 및 제2호에도 불구하고 별표 제3호다목에 해당하는 개발사업의 경우에는 개발사업 대상지역 면적이 20만제곱미터 이상인 개발사업
  ② ～ ④ (생  략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 개발사업에 대하여 경관위원회의 심의를 거치는 경우의 심의절차, 제출서류 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다.

[별표] 

경관 심의 대상 개발사업의 종류 및 심의 시기(제19조제1항 및 제4항 관련)
구분
경관심의 대상 개발사업
심의 시기

1. 도시의 개발
가. ~ 아. (생  략)
자. 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업
「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인 전 
차. (생  략)
2. ~ 6. (생  략)


<관계 법령>