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1. 질의요지

「도로법」 제37조에서 도로관리청은 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 공공단체 또는 사인(私人)에게 대통령령으로 정하는 경미한 도로공사나 도로의 유지·관리를 하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,

  도로관리청(각주: 국가기관인 도로관리청을 전제함.)이 「도로법」 제2조제2호바목 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제11호에 따른 도로의 부속물로서 도로 관련 기술개발 및 품질 향상을 위하여 도로에 연접(連接)하여 설치한 연구시설(각주: 도로의 건설·관리와 관련하여 기술 및 공법을 검증하고 인프라 시설을 구축하기 위한 연구 등을 수행하는 인적·물적 연구시설을 전제함.)(이하 “이 사안 연구시설”이라 함)의 운영(각주: 연구의 수행 및 시설 관리 등 해당 연구시설의 인적·물적 요소에 대한 관리 및 운용을 의미하며, 이하 같음.)에 관한 업무를 「도로법」 제37조에 근거하여 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 ⓛ 공공단체 또는 ② 사인에게 위탁할 수 있는지(각주: 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 또는 「국유재산법」 제29조에 따른 관리위탁 규정에 따라 연구시설의 운영에 관한 업무를 민간에 위탁할 수 있는지 여부는 별론으로 함.)?

2. 회답

  도로관리청은 이 사안 연구시설의 운영에 관한 업무를 「도로법」 제37조에 근거하여 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 공공단체 또는 사인에게 위탁할 수는 없습니다.

3. 이유

  먼저 행정업무의 ‘민간위탁’이란 법률에 규정된 행정기관의 사무 중 일부를 국가나 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의로 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것으로서, 법률에 따라 정해진 직무범위 및 행위주체를 대·내외적으로 변경하는 효과가 있으므로 행정기관이 그 업무를 민간에 위탁하려면 법률에 개별적이고 명시적인 위탁 근거가 있어야 합니다(각주: 법제처 2016. 2. 24. 회신 16-0006 해석례 참조).

  그런데 「도로법」 제31조에서는 도로공사와 도로의 유지·관리는 ‘이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’를 제외하고는 해당 도로의 도로관리청이 수행한다고 규정하면서, 같은 법 제37조에서는 도로관리청은 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 공공단체 또는 사인에게 경미한 도로공사나 도로의 유지·관리를 하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제32조에서는 도로관리청은 같은 법 제37조에 따라 공공단체 또는 사인에게 도로공사를 시행하게 하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 ‘도로공사 시행 명령서’에 설계도서를 첨부해야 한다고 규정하면서(제1항), 공공단체 또는 사인에게 도로의 유지·관리를 하게 하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 ‘도로의 유지·관리 명령서’에 유지·관리 방법에 관한 설명서와 비용예산서를 첨부해야 한다고 규정하고 있는 점(제3항) 등에 비추어 볼 때, 「도로법」 제37조는 경미한 도로공사나 도로의 유지·관리를 도로관리청이 직접 수행하지 않고, 도로와 직접적인 이해관계가 있는 자에게 해당 업무를 수행하게 할 수 있도록 하기 위한 취지의 규정으로, 행정기관이 그 업무의 일부를 민간위탁하여 행위주체를 대내외적으로 변경하기 위한 민간위탁의 근거 조문으로 볼 수는 없습니다.

  아울러 「도로법」 제37조의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제38조에서는 도로관리청이 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 공공단체 또는 사인에게 수행하게 할 수 있는 “대통령령으로 정하는 경미한 도로공사나 도로의 유지·관리”란 “기존 도로의 구조·시설 및 교통소통·안전에 영향을 주지 아니하는 범위에서 도로관리청이 공공단체 또는 사인의 ‘도로이용의 편의 및 도로상의 안전 확보’를 위하여 필요하다고 인정하는 도로공사 또는 도로의 유지·관리”를 말한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제37조에 따른 “경미한 도로공사나 도로의 유지·관리”는 도로이용의 편의 및 도로상의 안전 확보를 위한 일반적인 도로 관리 활동 및 기존 도로의 구조 등에 영향을 주지 않는 도로의 개량·보수를 의미한다고 보아야 하는 반면, 공공단체 또는 사인에게 위탁하려는 ‘이 사안 연구시설의 운영에 관한 업무’는 해당 시설의 인적·물적 요소의 관리와 이 사안 연구시설의 설치목적에 맞는 서비스나 프로그램을 제공하는 업무 등을 말하는 것으로서(각주: 법제처 2012. 4. 20. 회신 12-0145 해석례 참조), 이러한 이 사안 연구시설의 운영 업무가 같은 조에 따른 경미한 “도로공사”나 “도로의 유지·관리”에 포함된다고 보기 어려운 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 도로관리청은 이 사안 연구시설의 운영에 관한 업무를 「도로법」 제37조에 근거하여 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 공공단체 또는 사인에게 위탁할 수는 없습니다.


  도로법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.
  2. “도로의 부속물”이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다.
    가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설
    나. 시선유도표지, 중앙분리대, 과속방지시설 등 도로안전시설
    다. 통행료 징수시설, 도로관제시설, 도로관리사업소 등 도로관리시설
    라. 도로표지 및 교통량 측정시설 등 교통관리시설
    마. 낙석방지시설, 제설시설, 식수대 등 도로에서의 재해 예방 및 구조 활동, 도로환경의 개선·유지 등을 위한 도로부대시설
    바. 그 밖에 도로의 기능 유지 등을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  3. ～ 6. (생  략)
  7. “도로공사”란 도로의 신설, 확장, 개량 및 보수(補修) 등을 하는 공사를 말한다.
  8. “도로의 유지·관리”란 도로의 기능을 유지하기 위하여 필요한 일반적인 도로관리(경미한 도로의 보수 공사 등을 포함한다) 활동을 말한다.
  9. (생  략)
제37조(공공단체 또는 사인의 도로공사 등) 도로관리청은 도로에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 공공단체 또는 사인(私人)에게 대통령령으로 정하는 경미한 도로공사나 도로의 유지·관리를 하게 할 수 있다.

  도로법 시행령
제3조(도로의 부속물) 법 제2조제2호바목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 법 제23조에 따른 도로관리청(이하 “도로관리청”이라 한다)이 설치한 다음 각 호의 시설을 말한다. 
  1. ～ 10. (생  략)
  11. 도로 관련 기술개발 및 품질 향상을 위하여 도로에 연접(連接)하여 설치한 연구시설
<관계 법령>