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1. 질의요지
「내수면어업법」 제10조제2항에 따라 법에서 정한 우선순위에도 불구하고 지역 어업여건을 고려하여 군수가 조례로 내수면 허가어업의 우선순위를 정하는 경우, 허가어업자로 조직된 내수면어업계와 법인 및 단체는 우선순위에서 제외하도록 규정하거나 어업허가의 우선순위를 상위법에서 규정한 우선순위와 달리 지역여건을 고려하여 새롭게 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참조하시기 바랍니다.

3. 이유
「내수면어업법」 제9조제1항에 따르면, 내수면에서 자망어업, 종묘채포어업, 연승어업, 패류채취어업 등을 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 “허가권자”라 함)의 허가를 받아야 하는데, 같은 조 제2항 및 제4항에서는 허가권자가 어업허가를 할 때에는 내수면의 용도, 자원상태, 경영 및 이용에 관한 상황을 고려하도록 규정하는 한편, 한정된 허가권의 범위 내에서 어떤 자에게 우선적으로 허가를 하여야 하는지에 관한 기준으로서, 「내수면어업법」 제10조제1항에서는 제9조에 따른 어업허가의 우선순위를 어업의 면허 및 허가를 받으려는 수면이 있는 지역 어업인의 공동이익을 위하여 조직된 내수면어업계(內水面漁業契), 법인과 그 밖의 단체(제1호), 어업의 면허 및 허가를 신청한 어업과 같은 종류의 어업을 경영하였거나 이에 종사한 자(제2호), 내수면 어업개발 및 수산물 수출에 관한 경험과 실적이 있는 자(제3호)의 순으로 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “제1항에도 불구하고” 지역 어업여건 등을 고려하여 제9조에 따른 허가어업의 우선순위를 해당 특별자치도·시·군·구의 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다.

  먼저, 「내수면어업법」 제10조제2항에서는 “제1항에도 불구하고” 허가어업의 우선순위를 조례로 정할 수 있다고 규정하면서, 조례로 정할 수 있는 우선순위의 범위에 대하여 별다른 제한을 두고 있지 아니하므로, 동 규정의 문언을 그대로 해석하면 허가권자가 속하는 지방자치단체의 조례로 제1항 각 호에 따른 우선순위와 각 순위의 범위를 모두 포함하여 제1항과는 다르게 허가어업의 우선순위를 정할 수 있는 것으로 보이며, 또한 동 규정이 신설된 법률 제10293호 「내수면어업법」(2010. 5. 17. 공포, 6. 17. 시행)의 개정이유에서 제10조제2항의 신설 취지를 ‘허가어업의 우선순위를 지역여건 등에 따라 신축적으로 운영할 수 있도록 하여 행정의 탄력성을 확보하기 위한 것’으로 명시하고 있는 점을 고려할 때에도 동 규정은 각 지역의 어업여건 등을 고려하여 허가어업의 우선순위를 조례로 법률과 달리 정하는 것이 타당하다고 인정하는 경우에는 이를 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하는 규정으로 보이는바, 「내수면어업법」 제10조제2항의 문언과 취지만으로는 허가권자가 속하는 지방자치단체에서 조례로 허가어업의 우선순위를 규정할 때 지역 내수면어업의 실정에 맞게 법률에 따른 우선순위를 바꾸거나, 각 우선순위의 범위를 축소·확대하거나 또는 새로운 우선순위를 추가하는 것도 가능한 것으로 보입니다.

  아울러, 「내수면어업법」 제10조제3항에서는 허가권자가 제1항 및 제2항의 기준에 따라 우선순위를 정할 때 「내수면어업법」 등에 따른 명령·처분 등을 위반하여 행정처분을 받은 자나 어업의 경영상태가 극히 부실하다고 인정되는 자 등을 배제할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 규정은 ‘실제로’ 허가권자가 우선순위를 결정할 때, 제1항 각 호에 따른 우선순위 기준이나 제2항에 따라 조례로 달리 정한 우선순위 기준에 해당하는 자라 하더라도 우선순위에서 제외할 수 있는 경우를 정한 것으로서 우선순위 기준의 설정이라기 보다는 적용에 관한 규정이므로, 동 규정에 의하여 지방자치단체가 조례로 정할 수 있는 우선순위 기준이 제한된다고 할 수도 없을 것으로 보입니다.

  그런데, 현재 농림수산식품부에서는 「내수면어업법」 제10조제1항 각 호에 따른 허가어업 우선순위의 기본적 틀은 전국적으로 통일적으로 유지될 필요가 있다는 판단 아래, 같은 조 제2항은 제1항에 따른 우선순위의 세부 내용만을 달리 정할 수 있도록 규정한 것으로 해석하면서, 이러한 점을 명확히 하기 위하여 제10조제2항을 개정하여 조례로 정할 수 있는 우선순위의 범위를 제1항 각 호에 따른 어업허가의 우선순위 범위 내의 세부적인 우선순위로 한정하는 등의 내용으로 「내수면어업법」 개정안을 마련하여 올 하반기 중 국회에 제출할 계획인바, 법률이 실제로 이에 따라 개정되는 경우 조례로 정할 수 있는 내수면 허가어업의 우선순위의 범위가 축소 될 수 있으므로, 법률이 개정되기 전에 현행 규정에 따라 조례로 허가어업의 우선순위 등을 법률과 달리 규정하면 법률 개정 이후에는 그 조례의 내용이 법률의 범위를 초과하여 무효로 될 소지가 있으므로 이와 같은 「내수면어업법」 제10조제2항에 관한 소관부처의 입장과 법률 개정 계획 등을 고려하여 조례 개정 여부를 결정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.