법제처 로고

1. 질의요지
근로자 고용과 같은 지방자치단체장의 고유 권한을 제한하는 규정을 조례로 규정할 수 있는지 및 그러한 조례안을 의원발의로 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
지방자치단체장이 무기계약근로자 채용 시 해당 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간제근로자를 우선적으로 고용하도록 강제하는 의무규정을 조례로 정하는 것은 「지방자치법」에서 인정하고 있는 소속 직원의 채용이라는 지방자치단체장의 전속적 권한을 침해하는 것으로 볼 여지가 있습니다. 

  또한, 지방자치단체장의 전속적인 권한의 경우 지방의회의 조례 발의권이 제한된다고 보고 있는 판례의 취지를 고려해 볼 때, 지방자치단체장의 근로자 채용과 같은 전속적인 권한과 관련된 내용을 규정하는 조례안의 경우라면 지방자치단체장이 발의하는 것이 더 바람직하다 할 것입니다.

3. 이유
우선 관련 규정을 살펴보면, 인천광역시 남동구 비정규직근로자의 무기계약직 전환 등 고용환경 개선 지원에 관한 조례안(이하 “남동구 조례안”이라 한다)은 「기간제 및 단시간 근로자의 보호 등에 관한 법률」에 따라 인천광역시 남동구가 성실하고 모범적인 사용자로서 비정규직 근로자의 무기계약직 전환과 적정수준의 임금과 노동조건을 보장함으로써 사회경제적 양극화 해소와 지속가능한 사회발전을 도모함을 목적(제1조)으로 하는 조례로서, 같은 조례 제3조에 따르면, 인천광역시 남동구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 공공부문의 비정규직 근로자를 무기계약근로자로 전환하기 위하여 적극 노력하여야 하고, 무기계약근로자(기간의 정함이 없이 근로계약을 체결한 근로자를 말한다. 이하 같다)를 채용하고자 하는 경우에는 해당 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간제근로자(기간의 정함이 있는 근로계약을 체결한 근로자를 말한다. 이하 같다)를 우선적으로 고용하도록 하고 있으며, 구청장은 민간부문의 고용안정 및 고용의 질 개선을 위하여 비정규직근로자의 정규직 전환 확대를 적극 유도하도록 하고 있고, 같은 조례 제4조에서는 구청장은 상시·지속 업무를 수행하는 비정규직근로자의 무기계약직 전환 등 비정규직근로자의 고용환경 개선을 위한 연간계획을 수립·시행하도록 하고 있습니다. 

 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있으므로 이러한 남동구 조례안이 법령에 위반되는 것은 아닌지를 우선 검토해 보는 것이 필요할 것입니다. 

  남동구 조례안 제3조제2항에서 구청장이 무기계약근로자를 채용하려는 경우 해당 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간제근로자를 우선 고용하도록 하는 규정을 살펴보면, 지방자치단체의 장은 공무원이 아닌 근로자와의 고용관계에 있어서는 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하고 관리하는 것이고, 넓게 보면 이러한 무기계약근로자의 관리에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로, 법령에 위배되지 아니하는 범위에서 관련 내용을 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다. 

  그런데, 「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고, 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 공무원뿐만 아니라 무기계약근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로 지방자치단체의 장에게 무기계약근로자의 채용 및 관리에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 것입니다. 또한, 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제5조에서는 “사용자는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결하려는 경우에는 당해 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간제근로자를 우선적으로 고용하도록 노력하여야 한다”라는 권고적ㆍ선언적 규정을 두고 있을 뿐이므로 지방자치단체장에게 기간제근로자를 우선적으로 고용하여야 하는 법적 의무가 있다고 볼 수는 없어 보입니다. 

  「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는바( 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 지방자치단체의 장이 무기계약근로자 채용 시 해당 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간제근로자를 우선적으로 고용하도록 강제하는 의무규정을 조례로 정하는 것은 「지방자치법」에서 인정하고 있는 소속 직원의 채용이라는 지방자치단체장의 전속적 권한을 침해하는 것으로 볼 여지가 있습니다. 다만, 조례로 규정할 때 의무규정이 아닌 “지방자치단체의 장은 무기계약근로자 채용 시 해당 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간제근로자를 우선적으로 고용하도록 노력하여야 한다”는 권고적·선언적 성격의 규정을 두는 것은 가능하다고 보입니다.

  다음으로 이러한 내용의 조례안을 지방의회 의원발의로 할 수 있는가의 문제를 살펴보면, 판례에서는 행정기관을 설치할 권한을 지방자치단체장의 고유한 권한으로 보면서 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결)고 판시하고 있는 취지를 고려해 볼 때, 남동구 조례안처럼 무기계약근로자의 채용과 같은 지방자치단체장의 전속적인 권한과 관련되는 내용을 규정하는 조례안의 경우라면 지방자치단체장이 발의하는 것이 더 바람직하다 할 것입니다.