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1. 질의요지
「울산광역시 중구 경로식당 운영 등에 관한 조례」 제8조제1항을 “자원봉사자에게 「자원봉사활동 기본법 시행령」 제10조제2항제2호에 따라 교통비 등 봉사활동에 필요한 비용을 지원한다.”라고 개정할 수 있는지?

2. 의견
자원봉사자를 포함한 개인에 대한 공금지원은 법률에 규정이 있는 등 예외적인 경우를 제외하면 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 원칙적으로 금지되는바, 「자원봉사활동 기본법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제10조제2항제2호는 자원봉사자에 대한 보험가입 지원 등의 근거이므로 이를 근거로 자원봉사자에게 교통비 등 봉사활동에 필요한 비용을 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항에 위배될 수가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
「울산광역시중구 경로식당 운영 등에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “중구조례안” 이라 함) 제8조제1항에서 자원봉사자에게 교통비 등 봉사활동에 필요한 비용을 지원하도록 하고 있는바, 이러한 교통비 등의 지원은「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 주민복지에 관한 자치사무로서 조례의 규율범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

  그러나, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바, 중구조례안 제8조제1항에서 “자원봉사자에게 「자원봉사활동 기본법 시행령」 제10조제2항제2호에 따라 교통비 등 봉사활동에 필요한 비용을 지원한다.”라고 규정하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항에서 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 다른 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능한 개인 또는 단체에 대한 공금 지급에 해당하므로 자원봉사자에 대한 교통비 지급 근거가 이러한 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 따라 예외적 허용에 해당하는지 살펴보아야 합니다.

  먼저 중구조례안 제8조에서 교통비 등의 지급 근거로 삼고 있는 자원봉사활동기본법령을 살펴보면, 「자원봉사활동 기본법」 제14조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 자원봉사활동이 안전한 환경 속에서 이루어질 수 있도록 노력하고, 같은 조 제2항에서는 자원봉사자에 대한 보험의 가입 등 보호의 종류와 내용에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제10조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 자원봉사단체 및 자원봉사센터로 하여금 위험이 수반되는 자원봉사활동에 대한 안전교육 등 사전에 필요한 조치를 취하도록 할 수 있고, 같은 조 제2항에서는 자원봉사활동 중인 자원봉사자의 신체적 보호(제1호), 자원봉사활동 중에 발생한 자원봉사자의 경제적 손실보호(제2호), 자원봉사활동 중에 발생한 타인의 신체 또는 재물손괴에 대한 보호(제3호)를 자원봉사자에 대한 보호의 종류로 정하고 있습니다.

  살피건대, 「자원봉사활동 기본법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제10조제2항제2호는 자원봉사활동 중에 자원봉사자의 신체적 보호, 경제적 손실보호 등 자원봉사활동 중에 발생한 상해, 손실, 손괴 등을 보호하기 위하여 자원봉사자에 대한 보험을 가입하거나 그에 준하는 것을 하도록 정하고 있는 것이지, 중구조례안처럼 개인에게 교통비 등을 지급할 수 있도록 규정하고 있는 것은 아닙니다. 따라서 「자원봉사활동 기본법 시행령」 제10조제2항제2호는 자원봉사자들에 대한 교통비 등을 지원하는 규정으로 볼 수 없습니다.

  다음으로 「자원봉사활동 기본법 시행령」제10조제2항제2호를 근거규정으로 하지 있지 않고 자원봉사자들에게 교통비 등 봉사활동에 필요한 비용을 지원하도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 검토해 볼 필요가 있습니다. 이와 관련한 「지방재정법 시행령」과 법원의 판결례를 보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에 따르면 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009.12.24, 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010.2.4, 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다. 

  위 사실들을 종합하여 말씀드리면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 따라서 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 자원봉사자들에게 교통비 등 봉사활동에 필요한 비용을 지원하도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다(법제처 2012. 10. 19. 의견 12-0329 회신례 취지 참조). 

  다만, 자원봉사활동은 「자원봉사활동 기본법」에서 규정하고 있는 것과 같이 대가없이 자발적으로 지역사회·국가 등을 위하여 시간과 노력을 제공하는 행위로서 “무보수성”을 원칙으로 하고 있으므로 자원봉사자들에게 교통비 등을 지급하는 것이 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 하기는 어려운 것으로 보입니다. 또한, 경로식당에 대한 자원봉사자와 다른 자원봉사자를 달리 구분하여 교통비 등을 지급하는 것은 형평성에도 어긋나는 것으로 바람직하지 않다고 하겠습니다.