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법제업무정보

제주특별자치도 관리보전지역의 보전지구 1등급 지역에서 설치할 수 있는 공공시설의 범위에서 공항ㆍ항만 등 일부 공공시설을 제외하는 내용이 「주민조례발안에 관한 법률」 제4조제4호의 “공공시설의 설치를 반대하는 사항”에 해당하는지(「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」제13조 관련)
  • 안건번호의견22-0231
  • 요청기관제주특별자치도
  • 회신일자2022. 9. 29.
1. 질의요지
제주특별자치도 관리보전지역의 보전지구 1등급 지역에서 설치할 수 있는 공공시설의 범위에서 공항ㆍ항만 등 일부 공공시설을 제외하는 내용이 「주민조례발안에 관한 법률」 제4조제4호의 “공공시설의 설치를 반대하는 사항”에 해당하는지?
2. 의견
질의요지와 같은 내용은 「주민조례발안에 관한 법률」 제4조제4호의 “공공시설의 설치를 반대하는 사항”에 해당하는 것으로 보입니다.
3. 이유
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 한다) 제357조에서는 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)는 한라산국립공원, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역 및 제주특별자치도의 부속도서를 제외한 지역 중 지하수자원ㆍ생태계 및 경관을 보전하기 위하여 필요한 지역을 관리보전지역으로 지정할 수 있다고 규정하면서(제1항), 관리보전지역은 그 환경특성에 따라 지하수자원보전지
구ㆍ생태계보전지구 및 경관보전지구(이하 “보전지구”라 한다)로 세분하여 지정하되, 보전지구는 다시 제1등급ㆍ제2등급 등 등급별로 세분할 수 있다고 규정(제2항)하고 있습니다.

 그리고 제주특별법 제358조제1항에서는 관리보전지역 내 보전지구별ㆍ등급별 행위제한의 구체적인 내용은 조례로 정하도록 위임하고 있고, 같은 법 제358조제2항에서는 관리보전지역 내 행위제한이 적용되지 않는 행위를 규정하면서 그 중 하나로 부득이하게 관리보전지역에 있어야 하는 공공시설의 설치행위(제7호)를 규정하고, 설치할 수 있는 공공시설의 구체적인 내용은 조례로 정하도록 위임하고 있습니다.

 이에 따른 현행 「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」(이하 “제주도조례”라 한다) 제13조에서는 제주특별법 제358조제2항제7호에 따라 보전지구의 각 1등급 지역 내에 설치할 수 있는 공공시설로 항만, 공항 등 교통시설(제2호), 하천, 유수지 등 방재시설(제3호), 수도공급설비, 전기공급설비 등 유통ㆍ공급시설(제4호), 그 밖의 관개시설 및 이와 유사한 시설(제8호) 등을 규정하고 있습니다.

 한편 「주민조례발안에 관한 법률」(이하 “주민조례발안법”이라 한다) 제4조제4호에서는 공공시설의 설치를 반대하는 사항을 주민조례청구 대상에서 제외한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 질의요지와 같은 내용이 공공시설 설치를 반대하는 사항에 해당하는지에 관한 것으로 보여집니다. 

 살피건대 먼저 이 사안의 조례안이 특정 공공시설의 설치에 대해 명시적으로 반대하는 내용을 규정하고 있지는 않지만, 질의요지와 같은 내용으로 조례를 개정할 경우, 현행 제주도조례 제13조에 따라 보전지구 1등급 지역에 설치할 수 있던 공항ㆍ항만 등 일부 공공시설이 설치가 불가능하게 되는 결과가 발생하여 실질적으로는 주민조례청구 대상이 공공시설의 설치에 반대하는 사항이라고 볼 수 있을 것입니다.

 그리고 주민조례발안법 제4조제4호의 규정취지를 살펴보면, 주민 간의 이해관계가 충돌할 수 있는 공공시설의 설치 문제를 주민조례청구권의 대상에서 제외한 것은 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체의 행정기관이 적법한 절차를 거쳐 결정한 공공시설의 설치 문제에서, 이해관계인이 주민조례발안의 형태로 다시 갈등을 야기하는 직접민주제적 요소의 단점을 방지하려는 것으로 이해됩니다.

 이러한 이유로 과거 동일한 내용의 조례안이 환경훼손을 막기 위한 목적으로 발의되었으나 해당 지역 사회에서 논쟁이 발생하고, 계획 수립을 위한 관련 용역들이 진행되는 점을 고려하여 부결되었던 점도 이 사안을 판단함에 있어 고려해야 할 것입니다.

 이와 같은 점을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용은 주민조례발안법 제4조제4호의 공공시설의 설치를 반대하는 사항에 해당한다고 할 것입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」
제13조(공공시설의 범위) 제주특별법 제358조제2항제7호에서 “도 조례로 정하는 공공시설”이란 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」에 따른 다음 각 호의 어느 하나의 시설을 말한다. 다만, 제1호·제5호·제6호·제7호의 시설은 보전지구의 각 1등급지역 안에서는 설치할 수 없다.<개정 2013.11.27., 2016.8.4., 2021.7.9.>
  1. 공공·문화체육시설 : 학교, 공공청사(읍·면·동사무소와 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 교육원에 한정한다), 문화시설중 박물관 및 미술관, 도서관, 사회복지시설
  2. 교통시설 : 도로, 철도, 항만, 공항, 궤도, 삭도, 운하, 교량
  3. 방재시설 : 하천, 유수지, 저수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설비, 사방설비, 방조설비
  4. 유통·공급시설 : 수도공급설비, 전기공급설비, 가스공급설비, 열공급설비, 방송·통신시설, 유류저장 및 송유설비, 하수도시설,
  5. 보건위생시설 : 화장시설, 공동묘지
  6. 국가·지방자치단체 또는 「지방공기업법」에 의한 지방공사가 시설하는 농·축·수산물의 가공·유통시설, 마을회관, 마을공동구판장
  7. 환경기초시설: 폐기물처리시설
  8. 그 밖의 시설 : 관개시설 및 그 밖의 이와 유사한 시설

「주민조례발안에 관한 법률」
제4조(주민조례청구 제외 대상) 다음 각 호의 사항은 주민조례청구 대상에서 제외한다.
  1. 법령을 위반하는 사항
  2. 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금을 부과ㆍ징수 또는 감면하는 사항
  3. 행정기구를 설치하거나 변경하는 사항
  4. 공공시설의 설치를 반대하는 사항

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」
제355조(절대보전지역) ① 도지사는 도의회의 동의를 받아 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역(이하 “절대보전지역”이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 받아야 한다.
  1. 한라산ㆍ기생화산ㆍ계곡ㆍ하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ폭포ㆍ도서ㆍ해안ㆍ연안ㆍ용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역
  2. 수자원과 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역
  3. 야생동물의 서식지 또는 도래지
  4. 자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역
  5. 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역
  ② 도지사가 제1항에 따라 절대보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 도조례로 정하는 바에 따라 지체 없이 고시하여야 한다.
  ③ 제1항에 따른 절대보전지역에서는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 공유수면의 매립, 수목의 벌채, 흙ㆍ돌의 채취, 도로의 신설 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다. 다만, 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 국가 또는 제주자치도가 시행하는 등산로, 산책로, 임도, 도로, 공중화장실, 정자, 기상관측시설과 「자연공원법」에 따른 공원시설의 설치
  2. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조에 따른 산림경영계획으로 시행하는 사업으로서 모두 베기나 토지의 형질변경을 수반하지 아니하는 행위
  3. 학술적 조사ㆍ연구를 목적으로 하는 행위
  4. 절대보전지역 지정 전에 건축된 기존 종교시설 경내에서의 건축물 증축ㆍ개축 행위
  5. 그 밖에 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위에서 도조례로 정하는 행위
  ④ 제1항에 따른 절대보전지역 지정 당시에 이미 관계 법령에 따라 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치 또는 토지의 형질변경 등에 관하여 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받아 공사 또는 사업(관계 법령에 따라 인가 등을 받을 필요가 없는 공사 또는 사업을 포함한다)에 착수한 자는 제3항 단서에도 불구하고 도지사의 허가를 받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속 시행할 수 있다.
제357조(관리보전지역의 지정) ① 도지사는 한라산국립공원, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역 및 제주자치도의 부속도서를 제외한 지역 중 지하수자원ㆍ생태계 및 경관을 보전하기 위하여 필요한 지역을 관리보전지역으로 지정할 수 있다.
  ② 제1항에 따른 관리보전지역(이하 “관리보전지역”이라 한다)은 그 환경특성에 따라 지하수자원보전지구ㆍ생태계보전지구 및 경관보전지구(이하 “보전지구”라 한다)로 세분하여 지정하되, 보전지구는 다시 제1등급ㆍ제2등급 등 등급별로 세분할 수 있다. 이 경우 보전지구의 지정기준과 등급기준은 도조례로 정한다.
  ③ 도지사는 제1항에 따라 관리보전지역을 지정할 때에는 다음 각 호의 사항을 조사하여야 한다.
  1. 지하수자원보전지구
    가. 숨골ㆍ용암동굴ㆍ함몰지 등의 투수성 지질구조요소
    나. 토양의 오염지수 등 토양요소
  2. 생태계보전지구
    가. 희귀ㆍ멸종위기ㆍ특산ㆍ자생 식물군락지, 자연림 등의 식물상 요소
    나. 희귀ㆍ멸종위기ㆍ천연기념 동물 서식지, 수림지역 등 서식환경지역의 동물상 요소
  3. 경관보전지구: 기생화산ㆍ하천ㆍ구릉ㆍ주요도로변 등의 경관미 요소
  ④ 도지사는 제1항에 따라 관리보전지역을 지정할 경우에는 도의회의 동의를 받아야 한다.
  ⑤ 도지사는 제1항에 따라 관리보전지역을 지정하였을 때에는 도조례로 정하는 바에 따라 지체 없이 고시하여야 한다.
  ⑥ 관리보전지역의 변경ㆍ해제에 관하여는 제3항부터 제5항까지의 규정을 준용한다. 다만, 관리보전지역을 해제할 경우에 제2항에 따른 보전지구별 제1등급 지역을 해제하더라도 제355조에 따른 절대보전지역으로 지정된 것으로 보며, 보전지구별 제2등급 지역을 해제하더라도 제356조에 따른 상대보전지역으로 지정된 것으로 본다. 이 경우 도조례로 정하는 바에 따라 고시하여야 한다.
  ⑦ 제주자치도에서는 「자연환경보전법」 제34조에도 불구하고 토지이용과 개발계획을 수립하거나 시행할 때에는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관리보전지역을 활용하여야 한다. 다만, 「자연환경보전법」 제34조에 따라 작성된 생태ㆍ자연도는 제주자치도의 생태연구 발전의 목적 등으로 활용할 수 있다.
제358조(관리보전지역에서의 행위제한) ① 관리보전지역에서는 다음 각 호의 행위를 제한할 수 있다. 이 경우 보전지구별ㆍ등급별 행위제한의 구체적인 내용은 도조례로 정한다.
  1. 지하수자원보전지구에서의 다음 각 목의 행위
    가. 폐수배출시설의 설치행위
    나. 폐기물 처리시설의 설치행위
    다. 생활하수 발생시설의 설치행위
    라. 가축분뇨 배출시설의 설치행위
    마. 토지의 형질변경행위
  2. 생태계보전지구에서의 산림훼손과 토지의 형질변경행위
  3. 경관보전지구에서의 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치 및 토지의 형질변경행위
  ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대해서는 제1항을 적용하지 아니한다.
  1. 관리보전지역 지정 당시의 기존 건축물ㆍ시설물의 개축과 동일 용도의 증축(기존건축물의 연면적을 포함한 2배 이하 증축하는 경우에 한정한다)
  2. 관리보전지역 지정(등급의 지정을 포함한다) 당시에 이미 관계 법령에 따라 인가ㆍ허가 등을 받아 시행 중인 사업(인가ㆍ허가 등이 신청된 사업을 포함한다)의 시행
  3. 제355조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위
  4. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림경영계획과 조림ㆍ숲가꾸기 사업의 시행
  5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 취락지구에서의 단독주택ㆍ창고ㆍ축사(가축분뇨 배출시설 설치신고대상 미만 시설에 한정한다)ㆍ선과장(選果場)과 그 밖에 이와 유사한 시설의 설치행위
  6. 이 법 시행 당시 이미 설치된 제1항제1호가목부터 라목까지의 규정에 따른 시설 중 새로운 오염물질의 발생과 오수량ㆍ폐수량의 증가 없이 방지시설을 보수ㆍ보강하기 위한 시설의 설치행위
  7. 그 밖에 도조례로 정하는 시설로서 부득이하게 관리보전지역에 있어야 하는 공공시설의 설치행위
  ③ 이 법 또는 이 법에 따른 조례에 따라 관리보전지역에 설치되는 시설이 오수 또는 폐수를 발생하는 시설이거나 폐기물 처리시설인 경우에는 그 시설에서 배출되는 방류수의 수질이 도조례로 정하는 방류수 수질기준 이하가 되도록 그 처리시설을 갖추어야 한다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1.∼ 12. (생  략)
  13. “공공시설”이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.
  14. ∼ 20. (생  략)

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제4조(공공시설) 법 제2조제13호에서 “대통령령으로 정하는 공공용시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
  1. 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거(溝渠: 도랑)
  2. 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지 및 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설
  3. 「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」 제2조제3호다목에 따른 시설