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1. 질의요지
「여객자동차운수사업법」에서 재정지원에 관한 사항을 시ㆍ도 조례로 정하도록 하고 있음에도 시ㆍ군ㆍ구 조례로 재정지원에 관한 사항을 정할 수 있는지 및 시ㆍ군ㆍ구 조례로 정할 수 있다면 재정지원의 범위에 관한 사항이 상위법령에 위배되는지?

2. 의견
「여객자동차 운수사업법」 제50조제2항에서는 보조 또는 융자의 대상 및 방법과 보조금 또는 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 ‘시ㆍ도 조례’로 정하도록 하고 있으므로 재정지원에 관한 사항을 김천시 조례로 규율할 수 있다고 보기 어려운 측면이 있으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조)에 대하여 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있으며(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조), 다만, 같은 조 단서에 따르면 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다. 

  우선, 「여객자동차 운수사업법」 제50조제2항에서는 시·도는 여객자동차 운수사업자가 자동차의 고급화나 터미널의 현대화 사업을 수행하는 경우 등에는 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다고 규정하면서 보조 또는 융자의 대상 및 방법과 보조금 또는 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 ‘시·도의 조례’로 정하도록 규정하고 있는바, 여객자동차운수사업자에 대하여 보조하거나 융자하는 사무는 동 규정에서 명시하고 있는 바와 같이 광역지방자치단체인 ‘시·도의 사무’로서 그 보조 또는 융자의 세부 기준 등에 대해서도 해당 ‘시·도의 조례’로 정하여야 합니다. 

  이에 따라 경상북도에서는 「경상북도 여객자동차운수사업 재정지원 조례」 제3조에서 재정지원 대상사업을 정하고 있고, 같은 조례 제4조 이하에서는 재정지원 대상사업, 방법 및 절차 등을 규정하고 있는데, 조례 제3조 단서에서는 도지사가 법에 규정된 면허에 관한 권한을 시장ㆍ군수에게 위임한 경우에는 이를 수임한 시장ㆍ군수가 그 소요자금의 일부를 보조할 수 있도록 하고 있고, 재정지원의 방법 및 절차에 관한 사항은 해당 시장·군수가 정하도록 규정하고 있습니다. 

  그렇다면, 「여객자동차 운수사업법」에서는 여객자동차 운수사업자의 공적부담에 대한 재정지원 사무를 ‘시·도의 사무’로 규정하고 있다고 하더라도, 위 조례 제3조 단서를 근거로 기초자치단체인 김천시에서 여객자동차운수사업에 대한 보조 및 융자에 관한 조례를 제정하는 것이 가능하다는 의견이 있을 수 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 동 사무는 「여객자동차 운수사업법」에서 광역자치단체인 도의 권한으로 명시된 것으로서, 도 조례에서는 이를 관할 자치단체의 장인 시장·군수에게 ‘위임’할 수 있을 뿐, 동 권한 자체를 시장·군수의 권한으로 ‘이양’하거나 ‘창설’하는 것은 「여객자동차 운수사업법」에 위배되어 허용될 수 없고, 설령 조례 제12조제2항을 권한의 위임에 관한 규정으로 본다하더라도 이에 따라 김천시장이 수행하는 사무는 기관위임사무이지 기초자치단체인 ‘김천시의 사무’에 해당하지는 않는다고 할 것이므로 이를 김천시 조례를 통하여 규율할 수는 없을 것으로 보입니다. 

  아울러, 김천시에서 실시하려는 여객자동차운수사업에 대한 재정지원에 관한 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따라 김천시의 자치사무에 해당하는 것으로 볼 여지는 있으나, 여객자동차운수사업자는 여객자동차 운수사업법령에 따라 면허를 받고 동 법령에 따른 통제를 받으며, 여객자동차운수사업제도를 실제로 운영하기 위해서는 「여객자동차 운수사업법」에 따라야 하는 등 동 제도가 전적으로 여객자동차 운수사업법령의 규율과 관계없이 운영될 수는 없으므로, 이를 여객자동차운수사업법령의 체계와 단절시킨 채 「지방자치법」에 따라 김천시의 자치사무에 해당한다고 보아 조례로 규율할 수 있는 것으로 보기는 어려운 측면이 있으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다. 

  다만, 「경상북도 여객자동차운수사업 재정지원 조례」 제3조 단서에서는 재정지원의 방법 및 절차에 관하여서는 시장ㆍ군수가 정하도록 하고 있으므로 「경상북도 여객자동차운수사업 재정지원 조례」 및 그 규칙에 위배되지 않은 범위에서 재정지원의 방법 및 절차에 관한 세부규정을 김천시의 규칙 등으로 정할 수 있다고 할 것입니다.

  부가적으로, 이 건 조례에서 근거로 삼고 있는 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」에 따라 대중교통에 대한 재정지원 조례를 만들 수 있는지에 대해 살펴보면, 같은 법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조에서는 국가 또는 지방자치단체는 대중교통의 육성 및 이용촉진을 위하여 저상(底床)버스의 도입 등 대중교통수단의 고급화·다양화, 환승시설 등 대중교통시설의 확충·개선 등에 필요한 소요자금의 전부 또는 일부를 지방자치단체 또는 대중교통운영자에게 보조하거나 융자할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  따라서 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」은 「여객자동차운수사업법」과 달리 재정지원을 하는 행정기관을 지방자치단체로 규정하고 있고, 보조 또는 융자의 대상, 방법, 절차 등에 관한 사항을 시ㆍ도 조례로 정하도록 한정하고 있지 않으므로 같은 법 제12조에 따른 지원사무를 자치사무로 보아 조례로 정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 「지방자치법」 제10조제1항제1호에서는 시·도의 사무로 행정처리 결과가 2개 이상의 시·군 및 자치구에 미치는 광역적 사무, 시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무, 지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무, 시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무, 2개 이상의 시·군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무를 규정하고 있고, 대중교통수단 중 「여객자동차운수사업법」에 따른 노선여객자동차운송사업에 사용되는 승합자동차 등에 대한 재정지원은 시ㆍ도가 하고, 재정지원에 관한 사항은 시ㆍ도의 조례로 정하도록 하는 등 원칙적으로 광역적 처리를 하도록 하고 있는 사항이므로 비록 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」에서는 시ㆍ도 조례로 정하도록 하는 명시적인 규정이 없다고 하더라도 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」 제12조의 범위에서 재정지원에 관한 사항을 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 것은 적절하지 않은 측면이 있습니다.