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일본헌법 제9조 전쟁포기조항의 해석개헌과 명문개헌 이 상 휘 1. 일본헌법의 전쟁포기조항 2. 제헌전후의 전쟁포기조항 논의 가. 전쟁포기조항(제9조)의 연혁 나. 시대상황과 제9조의 논점 (1) 시대상황 (2) 논의의 초점 다. 제헌의회에서의 정부해석 (1) 제9조의 취지 (2) 자위전쟁의 가능성 (3) 전력과 교전권의 개념 (4) 전쟁포기와 안보문제 (5) 전력불보유와 유엔가입문제 3. 안보조약체결과 전쟁포기조항 논의 가. 시대변천과 대처상황 (1) 점령정책의 변화 (2) 재무장의 효시 (3) 대일강화조약의 체결 (4) 미일안보조약의 체결 (5) 보안대의 설치 (6) 자위대의 설치 (7) 헌법개정논의 대두 (8) 미일안보조약의 개정 나. 위헌논의의 초점 (1) 논점의 소재 (2) 안보조약 위헌론 (3) 전력논쟁 (4) 자위권의 한계 ① 자위권행사의 기준 ② 專守防衛의 원칙 ③ 자위대의 해외파병 ④ 집단적 자위권 다. 안보체제하의 정부해석 (1) 미군주둔의 위헌성 (2) 재군비조항의 위헌성 (3) 경찰예비대의 위헌성 (4) 보안대의 위헌성 (5) 자위대의 위헌성 4. 냉전종식과 전쟁포기조항 논의 가. 사회주의의 몰락과 국제환경의 변화 나. PKO법의 제정 다. PKO법의 위헌성 5. 전쟁포기조항의 개헌논의 가. 개헌논의의 괴적 나. 개헌논의의 경위와 특징 다. 개헌논의의 내용 라. 개헌의 가능성 6. 맺는 말 가. 평화헌법의 가치 나. 해외파병의 이유 다. 전쟁포기조항의 성격 1. 일본헌법의 전쟁포기조항 현행 일본헌법은 제2장(전쟁의 포기)에서 전쟁에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다. 『제9조 일본국민은 정의와 질서를 기조로 하는 국제평화를 성실히 희구하며 국권의 발동으로서 전쟁과 무력에 의한 위혁 또는 무력의 행사는 국제분쟁을 해결하는 수단으로서는 영구히 이를 포기한다. 전항의 목적을 달성하기 위하여 육해공군 기타 전력은 이를 보유하지 아니하며 국가의 교전권은 이를 인정하지 아니한다.』 헌법이 이와 같이 명문으로 전쟁의 포기와 전력의 불보유를 규정하고 있음에도 불구하고 현재의 일본은 自衛라는 이름으로 위장된 막강한 전력의 自衛隊를 보유하고 있다. 뿐만 아니라 최근에는 자위대의 해외파병까지 실현하고 있는 실정이다. 이러한 헌법의 규정과 현실의 괴리를 입헌주의를 표방하는 일본이 어떤 방법으로 이를 극복하고 있으며 앞으로의 대응은 무엇인지 그 대강을 살펴보는 것이 이 글의 목적이다. 결론부터 말하면 일본정부는 문제가 제기될 때마다 헌법규정을 현실에 맞도록 교묘하게 해석함으로써 사태를 해결해 왔다. 흔히 이를 일컬어 解釋改憲이라 하는데 해석으로 개헌의 효과를 거둔다고 하여 붙여진 이름이다. 그러나 명문규정과 현실의 명백한 괴리를 해석만으로 호도하기에는 무리한 경우가 발생하게 된다. 그럴때마다 일본정계에 강혁히 제기되는 것이 개헌논의이다. 하지만 헌법의 개정에는 상당한 지지기반이 있어야 하는데 현행헌법에 대하여도 개헌세력에 못지 않은 지지세력이 있는 것이다. 그리하여 집권세력은 여론의 극한 대립으로 야기될지도 모르는 혼란을 피하기 위하여 무리를 인정하면서도 해석개헌의 길을 택하여 왔다. 그러면 왜 헌법과 현실에 괴리현상이 생기는지 그 연유부터 살펴보고자 한다. 그것은 한마디로 전쟁을 포기한 헌법정신에 반하여 군사화정책을 계속 추구하고 있기 때문이다. 일본헌법은 당초 미점령군사령관의 지시에 의하여, 동사령부가 작성한 소위 『맥아더초안』을 골간으로 제정된 것이다.(주석1) 당시 미국의 대일정책은 철저한 비군사화노선이었고 그것의 헌법적 표현이 제9조의 전쟁포기, 전력불보유, 교전권불인정 이었다. 그러나 아시아대륙에 공산정권이 차례로 들어서면서부터 미국의 대일점령정책에 변화의 조짐이 일기 시작하였다. 그리고 한국동란이 발발하자 자유진영의 방어가 급선무로 제기되었다. 이러한 상황에서 일본을 패전국의 지위에 그대로 둔채 새로운 적과 대적할 수는 없었다. 그리하여 소련을 제외한 편면적 대일강화를 서두른 미국은 점령의 종료·안보조약의 체결을 통하여 일본의 비무장화정책에 종언을 고하게 되었다. 「자위대 풀러스 안보조약」의 도식으로 일본의 방위체제, 나아가 극동의 방위거점을 구축하였기 때문이다. 이와 같이 위헌사태의 발단은 헌법제정 당시의 비군사화노선에서 군사화노선으로의 전환에 있으며, 이 노선의 전환은 2차대전후 세계를 동서로 갈라놓은 냉전구조의 심화에 연유한 것이다. 사태가 이에 이르자 일본정부는 헌법 제9조와 관련하여 새로운 문제에 봉착하게 되었다. 끊임없이 제기되는 위헌시비에 대하여 헌법을 개정하던지 아니면 해석의 기교를 빌어 합헌을 주장하여야만 했기 때문이다. 결국 일본정부는 후자의 길을 택하게 되었다. 위헌사태는 그 후 계속 발생하였다. 1952년 보안청이 신설될 때, 1954년 자위대법이 제정될 때, 1960년 안보조약이 개정될 때 그리고 최근에는 PKO법이 제정될 때 위헌시비는 반복되었고 그때마다 일본정부는 해석논리로 이에 대처하여 왔다. 위헌시비는 이와 같은 큼직한 위헌사태가 발생할 때 뿐만 아니라 가령, 일본이 유엔에 가입할 때, 어네스트·존의 반입이 문제되었을 때, 한일조약이 비준될 때, 미군의 『北暴』이 개시되었을 때, 기타 헌법 제9조와 직접 또는 간접으로 관련되는 사건이 발생할 때마다 끊임없이 제기되고 있는 것이다. 2. 제헌전후의 전쟁포기조항 논의 가. 전쟁포기조항의 연혁 헌법조항을 정확하게 해석하기 위하여는 그 조항의 연혁을 살펴보는 것이 도움이 될 것이다. 헌법제정의회에 상정된 제국헌법개정안 제9조의 원천은 맥아더·노트라고 불리는 맥아더사령관의 지시문이다. 이 맥아더·노트는 1946년 2월 3일 맥아더사령관이 사령부 민정국에 일본국헌법의 초안작성을 지시하면서 하달한 3개항목으로 된 지침서인데 그 제2항에 전쟁포기에 관하여 다음과 같이 명시하고 있었다.(주석2) 『국가의 주권적 권리로서의 전쟁을 포기한다. 일본은 분쟁해결을 위한 수단으로서의 전쟁 및 자기안전을 유지하기 위한 수단으로서의 전쟁도 포기한다. 일본은 그 방위와 보호를 오늘날 세계를 지배하고 있는 숭고한 이상에 맡긴다. 어떠한 일본의 육해공군도 결코 허용되지 아니하며 어떠한 교전자로서의 권리도 일본에게는 결코 부여하지 아니한다.』 이 지침에 따라 작성된 맥아더초안이 1946년 2월 13일 일본정부에 교부되었고 이 초안을 기본으로 하여 성안한 제국헌법개정안이 1946년 6월 20일 제국의회에 상정되었다. 국회의 심의과정에서 『제국헌법개정안』이 『일본국헌법』으로 명칭을 수정하는 외에 제9조에 관하여는 기본적인 수정없이 모두에 명기한 내용과 같이 국회를 통과하여 1946년 11월 3일에 공포되었다. 따라서 이 헌법 제9조는 달리 해석의 여지가 없는 철저한 전쟁포기·전력불보유조항으로 보아야 할 것이다. 나. 시대상황과 제9조의 논점 (1) 시대상황 1945년 9월 2일 항복문서조인이후의 일본은 문자그대로 격변의 시대를 맞게 되었다. 재벌이 해체되고, 노조가 결성되었으며, 신으로 추앙되던 천황은 인간선언을 하여야만 하였다. 이런 가운데 맥아더사령관은 개헌의 필요성을 제기하였다. 현행헌법으로는 포스담선언을 실현할 수 없다는 것이 그 이유이였다. 이에따라 일본정부는 헌법마련에 착수하였다. 그리하여 1946년 2월 8일 마스모도 국무상이 중심이 되어 작성한 헌법개정요강을 점령군사령부에 제시하였다. 그러나 맥아더사령관은 군의 존재를 인정한 이 마스모도요강을 거부하고 사령부에서 직접 작성한 개헌안을 일본정부에 전달하였던 것이다.(주석3) (2) 논의의 초점 헌법제정의 최고지침이 된 이 맥아더·노트의 3개항목중 하나가 전쟁포기조항이었다는 사실로 미루어 미국의 대일비무장화 결의가 어떠했는지를 짐작할 수 있었다. 그리하여 국회의 심의과정에서도 전쟁포기 내지 전력불보유 자체에 대하여는 별다른 이의가 없었다. 당시 국회의 심의에서 논의의 초점은 ①제1항의 전쟁포기는 자위를 위한 전쟁도 포기하는 것이냐 ②제2항의 전력보유금지는 자위를 위한 전력의 보유도 금지하는 것이냐 ③그렇다면 헌법 제9조하에서 일본은 어떤 방법으로 국가의 안전을 유지할 것인가 하는 문제로 모아졌다. 이에 대한 정부답볍의 요지는 ①제1항이 직접 자위권을 부정하고 있는 것은 아니다. 그러나 ②제2항에서 모든 전력의 보유를 금지하고 있으므로 그 결과 자위권발동으로서의 전쟁도 포기하게 되는 것이다. 그리고 ③일본의 안전은 유엔을 통하여 보장될 것으로 기대한다는 것이었다. 다음은 이 조항에 대한 구체적인 정부해석을 논점별로 정리한 것이다. 다. 제헌의회에서의 정부해석 (1) 제9조의 취지 1946년6월20일 개헌안이 제국의회에 상정되었다. 이 헌법개정안의 제안이유설명에서 요시다(吉田)수상은 제9조의 의의 내지 취지에 대하여 다음과 같이 발언하였다.(주석4) 『이 조항은 각국 헌법에서는 흔히 볼 수 없는 것으로 일본은 항구적인 평화를 염원하여 그 장래의 안전과 생존을 평화를 애호하는 세계 모든 국민의 공정과 신의에 맡기는 것이며, 이 숭고한 이상으로 평화애호국의 선두에 서서 정의의 대도를 걷고자 하는 굳은 결의를 국가의 근본법에 명시하고자 하는 것이다.』 (2) 자위전쟁의 가능성 1946년 6월 26일, 자위권에 의한 전쟁도 포기하는 것이냐라는 의원의 질문에 대하여 요시다수상은 다음과 같이 답변하였다.(주석5) 『이 조문의 규정은 직접 자위권을 부정하고 있지는 아니하지만 제2항에서 일체의 군비와 국가의 교전권을 인정하지 아니한 결과, 자위권발동으로서의 전쟁이나 교전권을 포기한 것이다.』 수상은 이어 만주사변과 태평양전쟁도 자위라는 이름으로 발생된 것이라고 전제하고 제9조는 일본이 호전국이라는 『전혀 근거없는 의혹이라고 할 수 없는』 의혹을 일소하기 위한 것이라고 말하면서 『일본은 어떠한 명의로서도 전쟁을 할 수 없도록 이를 포기함으로써 세계 평화에 공헌하는 결의를 이 헌법에 표시하고자 하는 것』이라고 자위권발동으로서의 전쟁을 부정하였다. 카네모리국무상도 1946년 9월 13일 귀족원개헌특별위원회에서의 의원질문에 대하여 자위전쟁을 부정하는 다음과 같은 답변을 하였다.(주석6) 『제1항의 문자로 보아 자위전쟁을 포기한 것은 아니라고 해석할 수 있으나 제2항에서 전쟁을 할 경우 물적인 수단으로서의 군대와 전력을 보유하지 아니한다고 하고, 또 법적 수단으로서의 교전권도 인정하지 아니한다고 하여 전쟁의 물적·법적 수단 모두를 봉쇄하고 있기 때문에 그 결과 사실상 어떠한 종류의 전쟁도 불가능하게 되어 있다.』 (3) 전력과 교전권의 개념 전력의 의미에 대하여는 헌법심의과정에서 구체적인 질의, 답변이 없었다. 일반론으로서 전력이라 함은 전쟁을 목적으로 하는 인적·물적인 실력적 조직체라 할 수 있다. 전력은 전쟁을 목적으로 하는 점에서 치안유지를 목적으로 하는 경찰력과는 구분된다. 따라서 경찰력은 전력에서 제외되어야 할 것이다. 교전권의 의미에 대하여는 『전쟁을 할 수 있는 권리가 아니라 교전국에 인정되는 국제법상 각종 권리의 총칭』이라는 요지의 설명과 함께 『이에 관한 규정을 헌법에 둠으로써 전쟁억제의 효과가 있을 것』이라는 답변이 있었다. 즉, 카네모리국무상은 1946년 9월 13일 위의 귀족원에서의 답변을 통하여 다음과 같이 설명하였다.(주석7) 『교전권이라 함은 전쟁을 수행함에 있어 발생하는 여러 가지 권리라고 할 수 있는데 이를 부정하는 규정을 둠으로써 평화의 유지가 어느정도 가능하지 않을까 생각한다. 만일 교전권에 관한 규정이 없으면 어느정도까지 사실상의 전쟁상태를 연출할 수 있을 것이다. 그러나 이 규정이 있음으로 인하여 사실상의 전쟁이 개시되더라도 외국선박을 나포할 수도 없고……국제법상 보호를 받을 수 없게 된다.』 (4) 전쟁포기와 안보문제 헌법 제9조하에서 일본의 방위 내지 안전보장은 어떤 방법으로 유지할 것인가라는 물음에 대하여 요시다수상은 『아직 논할 시기가 아니다』, 『독립을 회복하고 국제사회에 복귀하기 위하여는 이 헌법 제9조가 필요하다』라고 전제하면서 일본의 안전보장문제는 유엔에 기대한다고 피력하여 왔다. 즉, 1946년 6월 헌법개정안 제안이유 설명에서 『세계평화애호국은 서로 제휴하여 일본에 대한 침범자를 극복하여야 할 것이다. 여기에 평화에 대한 국제적 의무가 평화애호국 또는 국제단체 사이에 자연스럽게 생겨날 것으로 생각한다』고 답변하였다.(주석8) (5) 전력불보유와 유엔가입문제 1946년 7월 10일 중의원특별위원회에서 『일본은 헌법상 일체의 전력을 보유할 수 없으므로 일본이 앞으로 유엔에 가입할 경우 유엔가맹국으로서 유엔헌장 제42조에 의한 유엔의 군사행동에 동 제43조에 의한 병력제공의무를 다할 수 없게 되므로 일본의 유엔가입이 거부당할 염려는 없는가』라는 질문에 대하여 카네모리국무상은 다음과 같이 답변하였다.(주석9) 『앞으로 일본이 유엔에 가입하려고 할 경우에 이 헌법의 규정과 유엔의 구체적인 규정사이에 약간의 연계상 불충분한 부분이 있는 것은 인정하여야 한다고 생각한다. 그러므로 그때 가서 어떤 방법으로 연게시킬 수 있는 필요한 조치를 취해야 할 것으로 예상하고 있다.』 여기서 필요한 조치는 헌법 제9조를 개정하거나 유엔에 대한 병력제공의무의 유보를 받는 것으로 생각된다. 3. 안보조약체결과 전쟁포기조항논의 가. 시대변천과 대처상황 (1) 점령정책의 변화 미국의 대일점령정책에 변화의 조짐을 보인 것은 1950년 1월 맥아더사령관의 신년사이었다. 일본국헌법이 자위권을 부정한 것은 결코 아니라고 강조한 이 신년사의 요지는 다음과 같다. 『만일 국제적 무법상태가 계속하여 평화를 위협한다면 제9조의 이상은 부득이 자기보존법칙에 길을 틀 수 밖에 없는 것은 당연한 일이다. 자유를 존중하는 다른 나라와 제휴하여 유엔의 모든 원칙을 벗어나지 아니하는 한도에서 힘에는 힘으로 격퇴하는 것이 여러분의 의무일 것이다. 일본국헌법이 가령 어떤 제한을 규정하고 있다하더라도 상대방의 공격에 대하여 자기방위의 권한을 전혀 부정한 것으로는 절대로 해석할 수 없는 것이다.』 이 성명이 발표되자 일본정국은 국회를 중심으로 자위권논의가 활발히 전개되었다. (2) 재무장의 효시 이런 가운데 한국동란이 발발하자 맥아더사령관은 경찰예비대(7만5천명 규모)의 창설을 지시하였다. 주일미군을 한국에 파병함에 따라 그 공백을 메우기 위한 조치이었다. 주둔군의 경찰기능을 보완한다는 명분으로 1950년 7월 8일 설치된 경찰예비대는 『평화와 질서를 유지하고 공공복리를 보장하기 위하여 필요한 범위내에서 국가경찰 및 자치제경찰의 경찰력을 보충』(경찰예비대령 제1조)하는 것을 그 목적으로 삼았으며, 『경찰예비대의 활동은 경찰의 의무범위에 한정』(동령 제3조)하도록 되어 있었다. 따라서 그 장비나 실력도 아직은 전력에 해당한다고 주장할 수는 없었다. 그러나 경찰예비대는 일본재무장의 첫걸음이자 보안대, 자위대로 이어지는 모체가 되었다. (3) 대일강화조약의 체결 한국동란은 미국의 극동전략에 큰 변화를 가져왔다. 새로운 적을 맞이한 미국으로서는 옛날의 적과 전쟁상태를 청산하고 동맹국으로 포용하여야 할 필요가 생겼던 것이다. 이러한 상황에서 미국의 주도하에 체결된 대일강화조약은 연합국 모두가 참여한 전면적인 강화조약이 아니라 소련 등이 제외된 편면적인 강화조약이 될 수 밖에 없었다. 따라서 소련 등과는 여전히 전쟁상태가 존속되기 때문에 독립후 일본의 방위문제를 동시에 해결하여야 할 필요가 있었다. 대일강화조약은 1951년 9월 8일 샌프란시스코에서 소련 등이 거부한 가운데 49개국이 서명함으로써 체결되었다. 이로써 그효력이 발생한 1952년 4월 28일부터 일본은 독립을 회복하기에 이르렀다. 이 조약은 독립후 일본의 안보에 관하여 『일본은 주권국가로서 유엔헌장 제51조에 규정한 개별적 또는 집단적 자위권을 가지며…』(제5조C항), 일본은 『2국간 또는 다수국간의 협정에 의하여 외국군대를 일본국영역안에 주둔시킬 수 있다.』(제6조A항단서)고 규정하였다. 독립후의 일본에 미군이 계속하여 주둔할 수 있는 길을 열어 놓은 것이다. (4) 미일안보조약의 체결 대일강화조약은 소련 등이 제외되어 있으므로 일본은 주권회복후의 안전보장을 위하여 미군의 계속주둔이 필요하였고 미국은 극동전략을 위하여 일본에 군사기지가 필요하였다. 이리하여 양국은 1951년 9월 8일 샌프란시스코에서 미군의 계속주둔을 골자로 하는 미일안보조약을 체결하였다. 이 안보조약은 평화조약(제6조)에 근거를 둔 것인데 평화조약은 안보조약체결을 전제로 하여 체결된 것이므로 이 양조약은 셋트로 체결된 표리관계의 조약이라 할 수 있다. 이 양조약과 이에 근거를 둔 일련의 조약 및 법령은 전후 일본의 정치질서 내지 지배체제를 형성하는 기초가 되었다. 그래서 이들을 총체적으로 또는 구조적으로 파악하여 안보체제 또는 샌프란시스코체제라 하는데 후자는 조약체결장소의 이름을 딴 것이다. 이 안보조약의 체결에 대하여는 국민의 일각에서 거센 저항이 일었다. 2차대전의 참상을 체험한 이들은 전쟁의 공포에서 영원히 해방되는 영세중립을 희망하였다. 그러나 소련 등을 제외한 편면적 강화 내지 이를 보완하는 미일안보조약의 체결은 이러한 꿈을 무산시켰기 때문이다. (5) 보안대의 설치 미일안보조약은 그 전문에 다음과 같이 규정하고 있었다. 『미국은 일본이……직접 및 간접침략에 대한 자국의 방위를 위하여 점증적으로 스스로의 책임을 부담할 것을 기대한다.』 이 규정에 따라 일본정부가 취한 조치가 보안대의 신설이었다. 1952년 10월 15일에 설치된 이 보안대의 임무는 『국가의 평화와 안전을 유지하고 인명 및 재산을 보호하기 위하여 특별히 필요한 경우에 행동하는 부대』(보안청법 제4조)이었다. 이에 따라 보안대는 경찰력의 보충적 성격과 아울러 군대로서의 성격을 띠게 되었고, 그 실력과 장비도 비약적으로 강화되게 되었다. 한편 경찰예비대는 보안대에 흡수통합됨으로써 발전적으로 해산되었다. (6) 자위대의 설치 1954년 5월 1일에는 미일상호방위원조협정(MSA 협정)이 체결되었다. 미일간의 일련의 조약을 기초로 하여 미국이 제공하는 원조의 조건을 규정한 이 협정은『일본은 인력, 자원, 시설 및 일반적 경제조건이 허용하는 한도에서 자국의 방위능력증강에 필요한 모든 합리적인 조치를 취한다』(제8조)라고 규정하고 있다. 이 규정의 취지에 따라 설치된 것이 자위대이다. 1954년 6월 방위청설치법과 함께 공포된 자위대법은 그 제3조에서 자위대의 임무에 관하여『우리나라의 평화와 독립을 수호하고 국가의 안전을 보위하기 위하여 직접침략 및 간접침략에 대한 국가방위를 주된 임무로 하며 필요한 때에는 공공의 질서를 유지한다』라고 규정하고 있다. 이와 같은 임무에 따라 자위대는 그 조직 및 장비가 군대로서의 면모를 갖추게 되었고, 실력은 더욱 증강되어 오늘에 이르고 있다. (7) 헌법개정논의 대두 미일안보조약은 일본으로 하여금 재무장의 의무를 부담하게 하였고 결국은 자위대라는 막강한 무장력을 갖게 하였다. 이것은 전력보유를 금지한 헌법규정에 정면으로 위배되는 것이었다. 그리하여 이러한 위헌사태를 정면으로 돌파하기 위하여 제기한 것이 헌법개정논의이었다. 집권보수세력이 중심이 되어 제기한 이 개헌논의는 1955년에 절정을 이루었는데 개헌에 필요한 의석을 확보하기 위하여 자유당과 민주당이 보수합동을 실현, 자유민주당을 결성(11월)한 것도 이때의 일이다. 돌이켜보면 일본헌법의 전쟁포기조항은 주권국가의 헌법으로서 그 전례가 없는 규정이다. 그럼에도 불구하고 무리없이 수용될 수 있었던 것은 전쟁을 혐오하는 공감대가 국민들 사이에 형성되어 있었기 때문이다. 정부와 여당이 헌법조사회를 설치하는 등 개헌작업에 정력을 쏟았으나 국민적 저항이 만만치 아니하였던 것도 그와 같은 이유가 있었던 것이다. 이러한 상황에서 1956년 7월 참의원선거를 맞았는데 개헌을 반대하는 사회당이 개헌저지선을 확보함으로써 개헌논의는 급속히 냉각되었다. 그러나 개헌논의는 그 이후에도 문제가 생길 때마다 제기되었는데 그때마다 여론에 밀려 빛을 보지 못하였다. 이와 같이 헌법을 개정할 수 없는 상황에서 군비를 증강하는 길은 군비를 증강할 수 있도록 헌법을 해석하는 방법밖에 없다. 그리하여 정부는 호헌파가 비아냥거린 해석개헌의 길을 택하여 오늘에 이르고 있는 것이다. (8) 미일안보조약의 개정 1960년대는 냉전구조가 점점 심화되는 양상을 보였다. 이런 가운데 미국과 일본은 군사적 유대를 강화하기 위하여 안보조약을 개정하게 되었다. 1960년 1월 19일에 조인되고 6월 23일 비준된 개정안보조약의 특징은 군사력증강과 공동군사행동의 의무화로 요약할 수 있다. 즉, 구안보조약에는 미국은 일본이 자위력을 점증시켜 나갈 것을 기대한다고 되어 있는데 대하여 신안보조약에는『체약국은 무력공격에 저항하는 각기 능력을 유지, 발전시킨다.』(제3조)라고 규정함으로써 자위력의 증강을 의무화하였다. 또 일본이 무력공격을 받을 경우, 구안보조약에는 일본방어에 관한 미국의 의무조항이 없는데 대하여 신안보조약에는 『체약국은 일본의 시정하에 있는 영역에서 어느 일방에 대한 무력공격이 자국의 평화 및 안전을 위태롭게 한다고 인정할 때에는 공동의 위험에 대처하는 행동을 취한다.』(제5조)라고 규정하여 일본의 군사기지제공의무에 대응하는 미국의 일본방어의무조항을 둠으로써 공동군사행동의무를 명문화하고 있다. 이리하여 호헌세력은 신안보조약을 군사동맹조약으로 규정하면서 이른바 안보투쟁의 길로 나서게 되었다. 물론 신안보조약은 위에서 본 바와 같이 구안보조약에 비하여 미일간이 쌍무적이며 대등한 방향으로 외형상 개선되었다. 따라서 이 대규모 반대운동은 개정조약의 법적 타당성을 묻는 것이 아니라 종국적으로는 미국의 전쟁에 일본이 말려들어 갈 것을 염려하는 데에서 비롯된 것이었다. 그리고 이 안보투쟁이 전국적으로 확산된 것은 이 조약의 비준을 위한 국회심의과정에서 빚은 여당의 강행 처리가 의회민주주의에 대한 휭포로 비쳐졌기 때문이다. 그러나 이 안보체제하에서 방위비부담을 덜게 된 일본은 경제에 주력하여 번영을 누릴 수 있게 되었고 경제대국으로 성장함에 따라 안보투쟁의 열기도 식어가게 되었다. 나. 위헌논의의 초점 (1) 논점의 소재 전쟁포기조항의 취지가 변질되기 시작한 것은 이른바 『안보체제』가 형성되면서 부터이다. 이 안보체제하에서 제기된 위헌논쟁의 초점은 대략 다음 몇가지로 요약할 수 있다. 그 첫째는 안보조약 자체가 헌법에 위배되지 않느냐라는 안보조약위헌론이고 그 둘째는 자위대가 헌법이 금지한 전력에 해당하지 않느냐라는 전력논쟁이며 셋째는 자위를 위한 전쟁이 가능하고 자위를 위한 전력은 헌법이 보유를 금지한 전력에 해당하지 않는다면 자위 또는 자위를 위한 전력의 기준은 무엇이냐라는 자위 또는 자위력의 기준 내지 한계에 관한 논의이다. 다만, 이 셋째문제는 자위전쟁은 가능하고 자위전력은 위헌이 아니라는 전제하에 제기되는 논의로서 전력논쟁의 연장선상에 있는 문제이다. 다시 말하면 전력논쟁과 전력행사의 한계론은 동일문제의 해결을 위하여 양면에서 접근한 것으로 전력론은 전력을 규모면에서 일정한 한계를 설정하여 판단하려는 것이며 전력행사의 한계론은 전력을 행사면에서 일정한 한계를 설정하여 판단하려는 것이다. 여기서는 이들논의에 대하여 좀더 구체적으로 살펴 보고자 한다. (2) 안보조약위헌론 미일안보조약이 헌법에 위배된다는 주장의 논거는 대략 3가지를 들 수 있다. 그 하나는 미일안보조약이 미군사력의 일본주둔을 가능하게 하는 것이므로 이는 전력보유를 금지한 제9조에 위반된다는 것이고 다른 하나는 미일안보조약의 전문에 미국은 일본이 자국방위를 위하여 점증적으로 책임질 것을 기대한다고 되어 있는데 이는 일본이 재군비의 의무를 부담하는 것이므로 헌법 제9조에 위배된다는 것이며, 또 하나는 미일안보조약은 공동군사행동을 규정하고 있는데 집단적 자위권의 행사는 헌법이 허용한 자위권의 행사에 해당하지 않으므로 위헌이라는 것이다. 이에 대하여 일본정부는 다음과 같은 반론을 제기하였다. 즉 첫 번째 주장에 대하여는 헌법 제9조는 국권발동으로서의 전쟁을 위한 전력의 보유를 금지한 것이므로 여기에 미국의 전력은 포함되지 않는다는 것이다. 두 번째 주장에 대하여는 안보조약의 전문은 앞으로 일본이 자신의 책임하에 자기방위를 하도록 기대한다는 것 뿐이며 이것이 곧 재무장의 의무를 부담하는 것은 아니라는 것이다. 그리고 개정된 안보조약이 방위력증강의무조항을 두고 있는데 대하여는 『헌법의 범위내에서』 의무를 부담하는 것이 조약상 명문화되어 있으므로 위헌이 아니라고 대응하였다. 세 번째 주장에 대하여는 공동군사행동을 하는 경우에 이를 일본의 입장에서 보면 공격을 당한 지점이 재일 미군기지이건 그외의 지역이건 일본의 영토임에는 틀림 없으므로 이에 대한 군사행동은 개별적 자위에 해당한다는 것이다. (3) 전력 논쟁 일본의 방위력은 『漸增』방침에 따라 경찰예비대가 보안대, 자위대로 변모하면서 군대로서의 면모를 갖추어 나갔다. 이에 따라 보안대와 자위대가 헌법이 금지한 전력에 해당하지 않느냐는 이른바 전력논쟁이 일게 되었다. 보안대와 자위대는 헌법이 금지한 전력에 해당하지 아니한다는 해석은 대략3가지로 구분할 수 있다. 그 첫째해석은 제9조가 자위를 위한 전력의 보유까지 금지한 것이 아니므로 자위를 위하여 설치된 보안대나 자위대는 헌법이 금지한 전력에 해당하지 아니한다는 해석이다. 그런데 보안대나 자위대의 합헌성을 주장하기 위하여 일본정부가 이 해석을 채택한 일은 없었다. 둘째해석은 제9조가 금지한 전력은 『현대전쟁을 수행할만한 정도』의 전력을 말하므로 그 정도에 달하지 아니한 전력은 헌법이 금지한 전력에 해당하지 아니한다는 것이다. 이 해석은 경찰예비대를 보안대로 개편하면서 일본정부가 채택한 해석이다. 셋째해석은 제9조가 『자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력』까지 금지한 것이 아니므로 그 정도를 초과하지 아니하는 한 자위대는 위헌이 아니라는 주장이다. 이 해석은 보안대를 자위대로 개편하면서 일본정부가 채택한 것인데 오늘날까지 이 입장을 유지하고 있다. 두 번째 해석과 세 번째 해석은 전력에 특정한 의미(현대전 수행능력 또는 자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력)를 부여하고 그 정도에 달하지 아니하는 전력은 헌법이 보유를 금지한 전력에 해당하지 아니한다는 것이다. 따라서 이 양자의 차이는 표현의 차이 즉, 『현대전 수행능력』이 『자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력』으로 변경된 것에 불과하며 본질적으로 다른 것은 없다. 다만, 세 번째 해석은 제9조제1항이 자위권을 부정하는 것이 아니라는 점을 내세워 자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력은 보유가 가능하다는 점을 강조한 것이 다를 뿐이다. (4) 자위권의 한계 ① 자위권행사의 기준 위에서 살펴본 바와 같이 『자위를 위하여 필요한 최소한도의 전력』은 일본헌법이 보유를 금지한 전력에 해당하지 않는다는 것이 일본정부의 해석이다. 따라서 『침략에 대한 국가방위를 주된 임무』(자위대법 제3조)로 하는 자위대는 자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력행사를 하는 한 합헌이 되는 것이다. 여기서 문제가 되는 것은 무엇이 합헌에 속하는 자위권의 행사인지 그 기준을 명확하게 하는 일이다. 자위라는 명분을 빌어 전쟁을 일으킬 수도 있기 때문이다. 이 문제에 대하여 1972년 5월 12일 일본정부는 『헌법 제9조의 취지로 보아 자위권의 행사는 엄격하게 해석하여야 한다.』면서 이른바 專守防衛의 원칙을 제시한 바 있다. ② 전수방위의 원칙 자위권 행사의 한계와 관련하여 밝힌 일본정부의 견해는 다음과 같다.(주석10) 『헌법이 자위권을 부정하고 있지 않다고 하더라도 제9조의 취지에 비추어 자위권의 행사는 엄격하게 해석하여 ①일본영역이 무력공격을 받았으며 ②그 무력공격을 방위하기 위하여 다른 방법이 없는 절박한 경우에 한하여③그 공격을 방어하기 위하여 필요한 최소한도의 전력행사에 한정된다』 이 원칙은 방위청이 작성한 방위백서에 좀 더 자세하게 설명되어 있다.(주석11) 이에 따르면 『전수방위라 함은 상대방으로부터 무력공격을 받은 연후에 비로소 방위력을 행사하고 그 방위력의 형태도 자위를 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하며 또 보유하는 방위력도 자위를 위하여 필요한 최소한도에 한정되는 등 헌법의 정신에 따른 수동적 방위전략의 자세를 지칭하는 것이다.』 이 전수방위의 원칙은 아직도 유효한 정부통일견해이지만 오늘의 현실은 이 원칙조차도 지켜지지 않고 있는 실정이다. 전수방위의 원칙 내지 자위권의 한계와 관련하여 특히 논란이 되는 것은 자위대의 해외파병과 집단적 자위권의 행사이다. 해외파병과 집단적 자위는 전수방위의 범주를 일탈하는 것이기 때문이다. ③ 자위대의 해외파병 자위대의 해외파병은 내외의 관심이 집중된 문제이며 자위대법 제정 당시부터 거론된 문제이다. 그리하여 1954년 6월 2일 참의원은 다음과 같은 결의를 통하여 해외파병에 불가의 못을 박았다.(주석12) 『본원은 자위대의 창설에 즈음하여 현행헌법의 조항과 우리나라의 열렬한 평화애호방침에 비추어 해외출동은 이를 하지 않는다는 것을 여기에 다시 확인한다.』 이 결의의 『해외출동』에 대하여 정부는 다음과 같은 해석을 하였다.(주석13) 즉, 『해외출동이라 함은 자위권의 미명하에 자위의 범위를 넘어 무력행사를 목적으로 자위대의 부대를 외국영역에 파견하는 것을 의미한다. 가령 훈련을 위한 해상자위대함정의 해외순항이나 비군사적 목적·의무를 위한 대원의 해외파병등은 당연히 제외된다.』 일본정부의 해석은 어떠하던 이른바 자위를 전수방위의 원칙 즉, 수동적 방위전략의 개념으로 파악할 때 자위대의 해외파병은 자위권행사의 범주를 일탈하는 것으로 밖에 볼 수 없다. 그러나 현실은 자위대의 해외파병이 실현되었다. 물론 거기에는 그럴만한 배경이 있고 합헌을 위한 장치도 배려되어 있다. ④ 집단적 자위권 현행 헌법하에서 집단적 자위권이 인정되는가 라는 문제는 안보조약체결, 유엔군에의 참가등과 관련하여 그때마다 논란의 대상이 되어 왔다. 이에 대하여 일본정부는 일관하여 『우리나라는 국제법상 주권국가로서 당연히 집단적자위권을 가진다. 그러나 헌법상 제9조하에서는 이를 부정할 수 밖에 없다.』라고 해석하여 왔다.(주석14) 그 논거는 자위권의 행사는 자위를 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하기 때문이라는 것이었다. 집단적 자위권과 관련된 문제중 안보조약의 위헌성에 대하여는 위에서 이미 살펴보았고 유엔군에의 참가문제는 뒤(4.다.(2))에 가서 다시 언급하고자 한다. 다. 안보체제하의 정부해석 위에서 안보체제하에서의 전쟁포기조항에 관한 논의의 흐름을 정부해석을 중심으로 간단히 살펴보았다. 다음은 이 조항에 대한 구체적인 정부해석을 논점별로 정리한 것이다. (1) 미군주둔의 위헌성 1951년 10월 29일 참의원평화조약및안보조약특별위원회에서 오카모도위원은 『외국군대를 주둔시키는 것은 헌법 제9조제2항과 모순되지 않는가(즉, 안보조약은 위헌이 아닌가)』라는 질문을 하였다. 이에 대하여 오오바시법무총재는 다음과 같이 답변하였다. 『제9조제2항은 일본자신의 군비보유를 금지하는 것이다. 이 규정은 결코 일본이 자위를 위하여 외국군대의 힘을 빌릴 필요가 있는 경우까지도 제한하는 것은 아니라고 생각한다.』 (2) 재군비조항의 위헌성 1951년 10월 23일 중의원평화조약및안보조약특별위원회에서 안보조약상의 재군비의무와 관련하여 오오바시법무총재는 다음과 같이 주장하였다. 『안보조약의 전문에 일본은 자국의 방위를 위하여 점증적으로 스스로의 책임을 지도록 기대한다고 되어있다. 이것은 미국이 일본에 대하여 앞으로 일본이 자신의 책임하에 침략을 방위하도록 기대한다는 것을 표명한 것이다. 이것으로 일본이 재군비의무를 부담하는 것이 아니므로 이 표현이 헌법 제9조에 저촉하거나 헌법 제9조의 개정을 의무화한 것은 아니라고 생각한다.』 (3) 경찰예비대의 위헌성 경찰예비대가 발족된 지 1년여가 지난 1951년 10월 17일 참의원 본회의에서 오오노의원이 계속 증강되는 예비대의 장비와 관련하여 『정부는 예비대의 장비와 헌법 제9조제2항의 육해공 기타 전력의 한계를 어떻게 생각하느냐』라는 질문을 하였다. 이에 대하여 오오바시국무상은 다음과 같이 답변하였다. 『헌법 제9조의 전력은 육해공군에 필적하는 전쟁수행수단으로서의 힘을 의미하는 것이다. 그 판정은 결국 국제사회의 통념에 비추어 현대전 수행수단으로서 힘을 가지는지 여부에 의하여 결정할 일이며, 일률적으로 논정하기는 곤란한 것이다.』 이 해석은 헌법제정 당시의 제9조 해석과는 판이한 것이며, 이때부터 헌법의 정신이 왜곡되어 해석되기 시작하였다. (4) 보안대의 위헌성 보안대 발족직후인 1952년 11월 25일 내각법제국이 발표한 전력에 관한 정부통일해석은 다음과 같다.(주석15) 『①헌법 제9조제2항은 침략이건 자위이건 그 목적을 불문하고 전력의 보유를 금지하고 있다. ②여기서 전력이라 함은 현대전을 수행하는데 기여할 정도의 장비로 편성된 것을 말한다. ③전력의 기준은 그 국가가 처한 시간적·공간적 환경에 따라 구체적으로 판단하여야 한다. ④육해공군은 전쟁목적의 장비로 편성된 조직체를 말하며 기타의 전력이라 함은 본래 전쟁목적이 없다고 하더라도 실질적으로 전쟁에 기여할 수 있는 실력을 갖춘 것을 말한다. ⑤전력이라 함은 인적·물적으로 조직화된 종합역량이다. 따라서 단순한 병기는 전력의 구성요소이기는 하지만 전력은 아니다. 병기제조공장 같은 것도 그러하다. ⑥헌법 제9조제2항의 보유라 함은 일본이 보유주체가 되는 것을 말한다. 미국주둔군은 일본을 수호하기 위하여 미국이 보유하는 군대이므로 헌법 제9조가 관여할 바는 아니다. ⑦전력에 이르지 아니할 정도의 실력을 보유하거나 이를 직접 침략방위에 제공하는 것은 위헌이 아니다. 이것은 국립경찰부대가 방위에 임하는 것과 이론상 동일하다. ⑧보안대 및 경비대는 전력이 아니다. 그것은 보안청법 제4조에 명시된 바와 같이 『우리나라의 평화와 질서를 유지하고 인명 및 재산을 보호하기 위하여 특별히 필요한 때에 행동하는 부대』이므로 그 본질은 경찰조직이다. 따라서 전쟁을 목적으로 조직된 것이 아니므로 군대가 아닌 것은 명확하다. 또 객관적으로 보더라도 보안대의 장비편성이 결코 현대전을 유효하게 수행할 수 있을 정도가 아니므로 헌법의 전력에는 해당하지 아니한다.』 (5) 자위대의 위헌성 자위대 발족직후인 1954년 12월 23일 중의원예산위원회에서 모리(森)·법제국장관은 『헌법 제9조는 자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력 즉, 자위력의 보유까지 금지한 것은 아니다.』라고 주장하였다. 정부는 이와 유사한 내용의 해석을 기회있을 때마다 반복해 왔는데 1980년 12월 5일 의회에 제출한 정부답변서에서도 이에 관하여 다음과 같이 밝히고 있다.(주석16) 『①헌법 제9조제1항은 독립국가에 고유한 자위권까지 부정하는 취지가 아니며 자위를 위하여 필요한 최소한도의 무력을 행사하는 것은 인정하고 있는 것으로 해석한다. 정부로서는 이와 같은 견해를 그전부터 일관하여 채택하고 있는 바이다. ②헌법 제9조제2항의 『전항의 목적을 달성하기 위하여』라는 말은 동조 제1항의 전체취지 즉, 동항에서는 국제분쟁을 해결하는 수단으로서의 전쟁, 무력에 의한 위혁, 무력의 행사를 포기하고 있지만 자위권은 부정하고 있지 아니하며, 자위를 위하여 필요한 최소한도의 무력행사는 인정하고 있다는 것을 받아들인 것으로 해석하고 있다. 따라서 동조 제2항은 전력의 보유를 금지하고 있으나 이것은 자위를 위하여 필요한 최소한도의 실력을 보유하는 것까지 금지하는 취지는 아니며 이를 초월하는 실력의 보유를 금지하는 취지로 해석하고 있다. ③자위대는 우리나라를 방위하기 위하여 필요한 최소한도의 실력조직이므로 헌법에 위반되는 것이 아니라는 것은 말할 필요도 없다.』 이 해석은 오늘에 이르기까지 자위대가 위헌이 아니라는데 대한 정부해석으로 유지되어 오고 있다. 4. 냉전종식과 전쟁포기조항 논의 가. 사회주의의 몰락과 국제환경의 변화 평화헌법 즉, 일본헌법 제9조의 취지가 변질된 것은 미·소대립에서 비롯된 냉전때문이었다. 따라서 냉전체제가 해소된 오늘에 와서는 평화헌법의 취지를 되살려야 마땅한 일이다. 그러나 현실은 그와 상반된 양상을 보이고 있다. 양극체제의 붕괴로 인한 힘의 공백상태는 민족의 갈등과 지역분쟁을 불러일으켰으며 이러한 국제환경의 변화는 국제공헌이라는 명분아래 일본으로 하여금 해외파병의 빌미를 제공하였기 때문이다. 냉전체제하에서 일본은 헌법을 내세워안보무임승차를 할 수 있었고 이리하여 축적한 막강한 부를 해외에 투자할 수 있었다. 그러나 냉전종식후에 빈발하는 지역분쟁은 일본의 해외자본을 불안하게 하고 있으며 이를 보호하기 위하여는 자위대의 해외파병이 필수적인 것이다. 일본의 지배계층이 해외파병의 물꼬를 트기 위하여 혈안이 된 것도 여기에 그 이유가 있는 것이다.(주석17) 나. PKO법의 제정 (1) 법률제정의 배경 일본의 해외파병에 물꼬를 틀 수 있는 사건이 중동에서 발생하였다. 걸프전쟁으로 불리는 이라크의 쿠웨이트 침공(1990년)은 미국을 비롯한 다국적군의 참전을 초래하였고 석유소비량의 70%를 중동에 의존하고 있는 일본은 헌법제9조를 이유로 경제적 지원만을 약속하였다. 그러나 돈아닌 사람의 지원을 바라는 미국의 요청을 빌미로 이른바 PKO법을 제정(1992년)하여 자위대의 해외파병을 실현하였다. (2) 법률의 내용 PKO법으로 불리는 『국제연합평화유지활동에 대한 협력에 관한 법률』은 유엔평화유지활동과 인도적 국제구원활동에 협력함으로써 국제평화에 기여함을 목적으로 하고 있으며(제1조) 그 목적달성을 위한 국제평화협력업무(제3조)의 실시를 그 주된 내용으로 하고 있다. 그런데 이 국제평화협력업무중에는 일반보병부대로 구성되는 유엔평화유지군(PKF)에 자위대를 참가시킬 수 있도록 되어있다(법제9조). 이 때문에 이 법률은 헌법 제9조와 관련하여 문제를 제기하고 있는 것이다. (3) 기본5원칙 자위대를 해외에 파병하면서 제기되는 위헌소지를 제거한다는 이유로 마련한 법적인 장치가 이른바 기본5원칙이다. 국제평화협력업무를 실시함에 있어 적용하는 이 5원칙의 내용은 다음과 같다. ① 분쟁당사자간에 정전합의가 되어 있을것(제3조제1호) ② 분쟁당사자가 유엔평화유지군의 활동 및 그 유지군에 일본이 참여하는 것에 동의하였을 것(제3조제1호) ③ 당해 평화유지군이 특정분쟁당사자에 편향됨이 없이 중립을 엄수할 것(제3조제1호) ④ 위의 원칙중 어느하나라도 충족할 수 없는 상태가 발생한 때에는 참가부대를 철수할 수 있을 것(제8조제1항제6호) ⑤ 무기사용은 요원의 생명을 보호하기 위하여 필요한 최소한도에 그칠것(제23조) 이 5원칙의 내용을 살펴보면 이는 해외파병의 위헌성을 호도하기 위하여 내세운 기교에 불과함을 쉽게 알 수 있다. 다. PKO법의 위헌성 (1) 해외파병의 위헌성 자위대의 해외파병을 법적으로 가능하게 만든 이 법률에 대하여 위헌시비가 따르는 것은 당연한 일이다. 더구나 자위대의 해외파병은 일본정부가 주장하는 전수방위의 원칙에도 정면으로 반하는 것이다. 이에 대하여 일본정부는 PKO법에 규정된 해외파견은 무력행사를 수반하지 아니하는『파견』으로서 헌법이 금지하는 해외파병 즉, 무력행사를 수반하는『파병』과는 다르다는 것이다. 일본정부의 이와 같은 해석은 언어의 유희에 불과한 것이며 PKO법 제24조3항에서 소형무기가 아닌 무기의 사용을 허용하고 있는 것과도 상충되는 것이다. (2) 집단적 자위권행사의 위헌성 자위대의 PKF참여를 가능하게 한 이 법률은 집단적 자위권의 행사를 인정한다는 측면에서도 자위권의 한계를 초월한 위헌법률이라 하겠다. 이에 대하여 일본정부는 『자위대원이 무기를 사용할 수 있는 것은 일본대원을 위하여서만 가능하며, 외국대원을 위하여 무기를 사용하는 것은 인도적 입장에서 하는 것이므로 집단적 자위권 행사에 해당하지 아니한다』(1991년 9월 25일 중의원국제평화협력특별위원회)라고 해석하였다. 그러나 PKF에 참여하는 자위대원은 현지사령관의 지휘를 받게된다. 현지사령관의 명령에 따라 외국대원을 위하여 무기를 사용한 경우에 인도적인 입장을 내세워 집단적 자위를 부정하는 것은 사실을 왜곡한 해석이라 하겠다. 5. 전쟁포기조항의 개헌논의 군사대국화를 지향하는 일본의 지배계층은 이른바 해석개헌으로 그 한계를 느낄 때 마다 개헌을 통한 정면돌파를 시도하여 왔다. 최근에 분출되고 있는 개헌논의도 이러한 연장선상에서 이루어지고 있는 것이다. 가. 개헌논의의 괴적 돌이켜보면 일본의 개헌논의는 3차례의 절정기가 있었다. 그 첫 번째는 1950년대초로, 평화조약이 발효하여 일본이 독립하자 미국의 의도대로 제정된 헌법을 개정하여 천황제를 부활하고 군대를 보유하자는 것이었다. 복고적인 개헌논이라 할 수 있다. 그 두 번째는 1980년대초에 제기된 것으로서 냉정구조가 심화되자 군사적 대결이 불가피한 것으로 판단하고 미국과 유대를 강화하여 자위대의 무장을 본격화하자는 것이었다. 군사대국화적 개헌론이라 할 수 있다. 그 세 번째는 냉전종식이후 빈발하는 민족의 갈등 내지 지역분쟁을 해결하기 위하여 유엔의 역할이 기대되는 가운데 제기된 것으로서 헌법을 개정하여 자위대를 통한 국제공헌을 실현하자는 것이었다. 일응국제주의적 개헌논이라 할 수 있다. 그러나 최근에 제기되고 있는 이 국제주의적 개헌논에 대하여는 신란한 비판이 따르고 있다.(주석18) 그 요지는 ① 최근의 유엔은 냉전의 전승국인 미국이 주도하고 있으므로 국제사회의 평균적 정의를 구현하기에는 한계가 있으며, ② 미국의 편에 서서 전승국의 반열에 들게된 일본은 미국을 도와 새로운 국제질서 형성에 주도적으로 참여하려 하고 있는데 이를 위하여 필요한 것이 개헌을 통한 군사대국화이고 개헌이 명분이 곧 국제공헌 이라는 것이다. 나. 개헌논의의 경위와 특징 (1) 개헌논의의 경위 헌법제9조를 중심으로한 개헌논의가 분출되기 시작한 것은 1992년에 들면서부터이다. 그 계기가 된 것은 여당인 자민당의 『국제사회에 있어 일본의 역할에 관한 특별조사회』(오사카 조사회)의 중가보고이었다. 국제공헌을 내세워 개헌문제를 새로 제기한 이 보고서의 내용이 공표되자 언론·정당·노조 기타 사회단체는 제각기 헌법에 관한 의견을 제시하기에 이르렀다. (2) 개헌논의의 특징 종래의 개헌논의는 냉전이라는 시대상황속에서 개헌 아니면 호헌이라는 2원적인 주장이었고 여당 즉 개헌, 야당 즉 호헌의 도식으로 집약할 수 있었다. 이에 대하여 최근에 제기되고 있는 개헌논의는 다음과 같은 몇가지 특징을 가지고 있다. 첫째는 냉전이 끝나고 냉전전승국이 주도하는 새로운 국제질서가 형성되는 시대를 그 배경으로 하고 있다는 점이며 둘째는 개헌논의에 있어 거의 대부분의 주장이 국제공헌을 그 명분으로 삼고 있다는 점이고 셋째는 종래와 같이 자민당 즉, 개헌, 사회당 즉, 호헌의 도식이 간단히 성립하지 아니한다는 점이며 넷째는 논의의 내용도 호헌 또는 개헌으로 확연히 구분되지 아니하고, 호헌적 개헌론이 있는가 하면 創憲論이 제기되는등 다양성을 보이고 있다는 점이다. 1992년 이후에 제기되고 있는 이들 개헌논의의 내용을 일별하면 다음과 같다. 다. 개헌논의의 내용 (1) 오사와 조사회의 보고서 자민당의 오사와조사회는 1992년 2월에 보고한 중간보고서를 통하여 『일본에 요구되고 있는 국제공헌을 가능하게 하기 위하여는 이미 타당성을 상실한 종래의 정부해석을 변경하여 전문과 제9조에 대한 새로운 해석을 하여야 한다』고 주장하였다. 이를 계기로 개헌논의가 분출되었지만 스스로 헌법개정을 주장하지는 아니하였다. 1993년 2월에 보고된 최종보고서에서도 헌법개정을 직접 주장하지는 아니하였다. (2) 『연합』의 안전보장기본법 전일본민간노동조합총연합회(連合)는 1992년 11월에 안보조약의 유지와 자위대를 용인하는 내용이 포함된『국가기본정책에 관한 연합의 태도』를 발표하면서 호헌을 기조로한 헌법보완의 가능성을 밝히고, 그 전 단계로서『일본의 안전보장·방위에 관한 기본법』의 제정을 제안하였다. (3) 일본신당의『신개헌론』 지금은 신진당으로 흡수된 일본신당은 1992년 12월 정책요강을 통하여 종래의 복고적 개헌이 아닌『신개헌론』을 제창하였다. 현행헌법의 평화주의등 기본원칙이 새로운 국제환경속에서도 잘 발휘될 수 있도록 개헌을 하여야 한다고 주장하면서 ① 국제협조정신을 강화하고 ② 유엔 평화유지활동에의 적극참가조항을 명문화하자고 제안하였다. (4) 『시리우스』의 안전보장기본법 시리우스는 사회당·사민련 소속 국회의원 27명으로 구성(1992년 12월)된 정책연구회이다. 이들은 『시리우스선언』을 통하여 『헌법에 자위권에 대한 명문조항이 없으므로 무장력에 대하여 무제한 확대해석을 할 위험이 크다』면서 일본이 지향할 『방위』에 대하여 준헌법적 규범으로서 안전보장기본법의 제정을 제안하였다. 이 기본법안은 ①PKO를 위하여 자위대와 별개의 전문상설기구를 두며 ②일본의 직접적인 지원은 비군사적인것에 한정하도록 되어있다. (5) 요미우리신문의 헌법개정시안 요미우리신문의 헌법문제조사회는 1993년 1월, 그 제1차 제언을 통하여 ① 자위를 위한 자위대는 합헌, ② 집단적 자위권행사도 합헌이라고 주장하고 평화유지를 위한 국제협조가 가능하도록 늦어도 금세기까지는 헌법을 개정하여야 한다고 주장하였다. 그리고 1994년 11월 3일자 신문을 통하여 헌법개정시안을 제시하였는데 헌법제9조와 관련된 것으로는 ① 침략전쟁의 포기(현행 제9조1항은 존치), ② 무차별 대량살상무기의 보유금지 ③ 징병제의 금지 ④ PKO를 위한 자위대파견 등의 규정이 들어있다. (6) 사회당의 창헌론 사회당의 『93년선언』에 들어 있는 創憲論의 요지는 호헌을 위하여 헌법을 창조적으로 전개하자는 것으로서 그 제창자는 야마하나위원장(당시)이었다. 그는 『사회당은 역대 보수정권의 반역사적인 명문개헌 내지 해석개헌을 저지하기 위하여 호헌에 집착하여 왔다』고 전제하고 종래의 호헌만으로는 새로운 개헌론에 대항할 수 없으므로 헌법의 이념을 구현하기 위하여 안전보장기본법을 제정, 헌법의 불충분한 부분을 보완(創憲)하자고 주장하였다. 그리고 이 기본법을 통하여 자위대를 구조적으로 공격이 불가능한 한정적인 조직으로 개편하자고 제의하였다. (7) 학계공동제언의 평화기본법 1993년 4월에는 정치학자와 군사평론가 9명이 공동으로 평화기본법의 제정을 제의하였다. 이 평화기본법은 역사의 기본방향이 탈군사화를 지향하고 있다고 보고, 비군사적 방법에 의한 세계평화에의 기여를 기본목표로 삼고 있다. 그리고 헌법제9조의 정신을 구현하기 위하여 징병의 금지, 군사동명의 금지, 군축의 의무화 등을 규정하고 있다. 한편 최소한의 방어력은 합헌으로 인정하고 유엔의 집단적 안전보장시스템에 의하여 부여된 권리는 자위권에 속하는 것으로 해석하고 있다. (8) 공산당의 호헌 종래의 護憲을 그대로 주장하고 있는 정당은 공산당이 유일하게 남아있다. 라. 개헌의 가능성 (1) 정계개편과 개헌의 가능성 이번 개헌논의는 정계개편과 연계되어 추진되고 있다. 정계개편은 이른바 정치개혁법으로 통하는 정치자금 내지 선거제도의 개정으로 시작되었는데 그 과정에서 소선거구제를 채택하여 양당제를 구축하려는 주장과 비례대표제를 앞세워 다당제를 추구하려는 주장이 극렬하게 대립하였다. 전자는 양당제를 통하여 개헌을 포함, 강력한 정책을 추구하려는 우익보수세력의 입장이며 후자는 국민의 의사를 고루반영할 수 있는 다당제를 통하여 온건한 정책을 펴려는 이른바 리버럴리스트들의 입장이었다. 그러나 이 정치개혁법은 비례대표제의 요소는 형해화 되고 소선거구제의 요소가 강화된 소선거구비례대표병립제를 채택하였다. 양측 협상주도세력인 자민당과 지금은 신진당으로 통합된 신생당이 모두 보수를 추구하는 정당이었기 때문이다. 그리하여 일본정계는 앞으로 있을 총선거를 통하여 보수양당제로 개편될 공산이 크게 되었다. 그리고 선거과정을 통하여 양당이 모두 개헌을 기치로 내세울 것은 확실해 보인다. 따라서 개헌의 가능성은 그만큼 크게 되었다. (2) 여론의 추이 한편 개헌에 대한 국민의 여론도 점차 긍정적인 방향으로 흐르고 있다. 5년마다 실시하고 있는 요미우리신문의 조사를 보면 1981년에 찬성 28%, 반대 44%에서 1993년에는 찬성 50%, 반대 33%로 찬반이 역전되었다.(주석19) 이 조사의 신빙성은 차치하고라도 개헌을 지지하는 의견이 늘고 있는 것만은 사실인 것 같다. (3) 미국의 종용 개헌의 환경은 대외적으로도 성숙되고 있다. 자유의 파수꾼을 자임하던 미국이 냉전이 종식되면서 그 인적·물적 부담의 일부를 일본에 전가하려 하기 때문이다. 이러한 조짐은 걸프전을 계기로 구체화 되었는데, PKO법의 제정과 자위대의 해외파병은 미국의 종용이 없었으면 불가능하였을 것이다. 불행한 역사적 경험을 지닌 아세아 주변국가의 반발도 예상되지만 미국의 의지를 제어하지는 못 할 것 같다. 6. 맺는 말 가. 평화헌법의 가치 일본헌법의 전쟁포기조항은 세계헌법사에 그 전례가 없는 규정이다. 『국제평화를 희구하여 전쟁을 영구히 포기한다』는 이조항 하나만으로 일본헌법은 평화헌법이라는 자랑스러운 호칭을 얻게 되었다. 뿐만아니라 일본은 이 조항을 헌법에 둠으로써 전쟁의 공포에서 국민을 안심시킬수 있었고 피침의 경험이 있는 이웃나라와도 선린관계를 유지할 수 있었다. 더구나 일본이 오늘의 경제대국으로 성장할 수 있었던 것도 이 조항의 덕이라 하겠다. 나. 해외파병의 이유 일본의 지배계층은 이 자랑스러운 헌법조항을 없애려 하고 있다. 국력에 걸맞는 국제공헌을 하는데 이 조항이 방해가 된다는 것이다. 그러나 국제협력은 무력에 의한 협력이 아니고도 얼마든지 길이 있다. 그럼에도 불구하고 굳이 군사적인 공헌을 고집하는 까닭은 무엇일까 그것은 군대를 앞세울 수 밖에 없는 일본 나름의 이유가 있기 때문이다. 그 첫째이유는 아세아 주변국가에 진출한 일본의 자본을 지키기 위하여서 이다. 일본의 경제는 상품수출을 통하여 성장하였다. 그러나 70년대에 들면서 이 상품수출은 구미제국과 경제마찰을 초래함으로써 더 이상 신장할 수 없게 되었다. 그리하여 70년대 말부터는 자본수출을 시작하였다. 그런지 불과 10년만에 일본은 세계2위의 자본대국이 되었다. 일본의 자본수출은 주로 아세아의 개도국을 그 대상으로 하였다. 그러나 이들나라는 혁명과 쿠데타 그리고 민족과 종교갈등으로 인한 지역분쟁이 빈발하고 있다. 이러한 상황에서 수출자본을 안전하게 지키는 길은 군대 밖에 없다고 보는 것이다. 둘째 이유는 세계의 공동관리자로서 유엔안보리의 상임이사국에 진출하기 위하여서 이다. 상임이사국은 군사적 공헌이 사실상 필수적이므로 상임이사국에 진출하기 위하여는 무장력을 해외에 파병할 수 있어야 명분이 서게된다. 일본은 이 상임이사국 진출을 통하여 국제적 위상제고뿐 아니라 해외파병의 명분을 세우고자 하는 것이다. 여기서 부연하고자 하는 것은 일본의 상임이사국진출의 문제점이다. 당초 유엔은 전승국 주도로 운영하기 위하여 안보리상임이사국 중심체제로 창설되었다. 이 상임이사국제도는 그동안 미·소의 대립으로 본래의 의도대로 운용되지 못하였다. 그러나 이제는 냉전의 전승국을 위하여 당초의 기능을 발휘 할 수 있게 되었다. 이러한 상황에서 일본은 냉전전승국의 일원으로 안보리상임이사국에 진출하여 미국을 주축으로한 세계공동관리자의 일원으로 참여하려 하고 있는 것이다. 그러나 불행히도 현재의 상임이사국은 군사대국이자 공인된 핵무기보유국가이다. 따라서 일본의 상임이사국진입은 군사대국으로 진입하는 길이며 핵보유국가로 변신할 수 있는 명분을 쌓는 길이기도 한 것이다. 다. 전쟁포기조항의 성격 일본헌법의 전쟁포기조항은 일련의 침략에 대한 역사적 징벌조항의 성격을 갖는 것이다. 일본헌법은 그 전문에서 『정부의 행위에 의하여 다시는 전쟁의 참화가 발생하지 아니 하도록 하기 위하여』 전쟁포기조항을 둔다고 밝히고 있다. 침략전쟁의 재발가능성을 헌법으로 인정한 것이다. 따라서 이 조항을 개정하기 위하여는 침략에 대한 역사적 청산이 앞서야 할 것이다. 우리가 바라는 역사적 청산이란 물질적인 보상이 아니다. 과거의 침략을 솔직하게 인정하고 그 잘못을 진심으로 반성하여 앞으로의 결의를 다지는 일이다. 그러나 일본은 이것마저 거부하고 있다. 침략사실을 부인하는 정치인의 망언, 역사를 오도하는 교과서파동등이 이를 증명하고 있다. 최근에는 연립여당이 문서로 합의한 『국회의 不戰決議』를 여·야의 보수세력이 거부하고 나섰다. 정신대문제, 사할린교포 영주귀국문제 등 전후처리문제를 해결하는데 불리하다는 것이 그 이유라 한다. 그러나 그 진의는 비단 이것만이 아닐 것이다. 이러한 상황에서 올바른 과거청산없이『전쟁포기 조항』을 『전쟁가능 조항』으로 개정하는 것은 그 자체가 새로운 도발이 아닐 수 없다. 주1) 東京大憲法硏究會편, 주석일본헌법(1953. 有斐閣) p.10 주2) 佐藤幸治, 佐藤幸治, 일본헌법사(1976 동경대출판회 간행) p.383 주3) 佐藤幸治, 위의 책 p.29, p.368 주4) 佐藤功, 「제9조의 정부해석」 (1992. ジュリスト No 1001) pp.74∼77 주5) 佐藤功, 위의 책, pp.74∼77 주6) 佐藤功, 위의 책, pp.74∼77 주7) 佐藤功, 위의 책, pp.74∼77 주8) 佐藤功, 위의 책, pp.74∼77 주9) 佐藤功, 위의 책, pp.74∼77 주10) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주11) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주12) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주13) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주14) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주15) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주16) 佐藤功, 위의 책, pp.39∼41 주17) 渡邊治, 「헌법의 규범력」(1994. 法學 セミナ No470) p.54 주18) 浦田一郞, 「헌법의 미래」(1994. 法學 セミナ No 474) P.18 山內敏弘. 「냉전이후의 유엔협력」(1993. ジュリスト No 1022) p.21 주19) 和田進, 「개헌론과 국민의 헌법의식」(1994. 法學 セミナ No 470) p.75