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인 허가의제제도에 관한 고찰 정 태 용 1. 인 허가의제제도의 의의 2. 인 허가의제의 규정형식 3. 의제대상 인 허가 4. 인 허가의제의 요건 5. 인 허가의제의 효과 6. 인 허가의제의 효력발생시기 7. 준공검사의 의제 8. 의제의 의제 9. 의제되는 인 허가에 수반되는 부담금 사용료 등 10.의제대상 인 허가의 요건을 위반한 경우의 조치 11. 결 어 1. 인 허가의제제도의 의의 가. 인 허가의제제도 개발사업을 시행하는 경우 토지형질변경허가 농지전용허가 산림형질변경허가 도로점용허가 등 여러 법률에 규정된 인 허가를 받아야 하는 번거로움이 있는데, 대규모사업의 경우에는 이러한 인 허가를 받는 데에 소요되는 시간과 비용이 적지 아니하여 사업의 신속한 시행에 적지 아니한 부담이 된다. 그래서 여러 법률에 규정된 인 허가를 받는 데에 소요되는 시간과 비용을 줄이는 방안을 모색하게 되는데, 그 대표적인 해결책이 주된 인 허가를 받으면 다른 법률에 의한 관련 인 허가 등을 함께 받은 것으로 간주하는 인 허가의제제도이다. 인 허가의제제도가 본격적으로 도입된 것은 1973년 12월 24일 제정 공포된 산업기지개발촉진법이 그 시초로 알려져 있다. 이 법에서는 산업기지개발사업에 관한 실시계획승인을 얻은 때에는 도시계획사업시행자지정 도시계획사업실시계획인가 수도사업인가 공공하수도사업허가 공유수면점용허가 하천공사시행허가 도로공사시행허가 농지전용허가 입목벌채허가 등 11개 법률에 의한 13개 인 허가를 받은 것으로 보도록 하였다. 그 때까지는 도시계획사업실시계획인가를 받은 때에는 토지수용법에 의한 사업인정을 받은 것으로 보거나, 재개발사업실시계획인가를 받은 때에는 건축허가를 받은 것으로 보는 등 관련되는 한두개의 인 허가를 의제하는 사례가 있었을 뿐, 여러 개의 인 허가를 한꺼번에 의제하는 사례는 없었다. 1)오준근, 행정절차법, 삼지원, 1998, 272쪽 ; 김남진, 행정법(상), 법문사, 2001, 385쪽 ; 류해웅, 토지공법론, 삼영사, 2000, 439쪽 2)홍정선, 행정법원론(상), 박영사, 2001, 250쪽 ; 박윤흔, 행정법강의(상), 박영사, 2001, 289쪽 ; 김성수, 일반행정법, 법문사, 2001, 379쪽 3) 계획확정절차에 관한 보다 자세한 내용은 오준근, 행정절차법, 삼지원, 1998, 265쪽부터 282쪽까지 참조 4)이 점에서 인 허가의제제도는 계획확정절차를 거친 행정계획에 부여되는 집중효를 일반적인 인 허가절차를 거친 경우에 대하여 확장한 것으로 볼 수 있다. 김성수, 일반행정법, 법문사, 2001, 379쪽 ; 김남진, 행정법(상), 법문사, 2001, 255쪽 5)이 점에서 인 허가의제제도를 부분집중효를 인정하는 것이라고 설명하기도 한다. 유해웅, 토지법제론, 부연사, 2000, 172쪽 ; 김재광, “행정법상 집중효제도의 검토”, 토지공법연구 제9호(2000년 2월), 한국토지공법학회, 69쪽. 그 후 개발사업에 관한 법률은 물론 개발사업과 전혀 관련이 없는 법률에도 경쟁적으로 인 허가의제제도가 도입되었는 바, 현재 60여개 이상의 법률에 인 허가의제제도가 도입되어 있다. 이제는 인 허가의제제도가 너무 남발되어 서로가 서로를 의제하는 상황에 이르렀다. 예컨대 도시계획법에서는 도시계획사업실시계획인가가 있으면 건축허가가 있은 것으로 보고, 건축법에서는 건축허가가 있으면 도시계획사업실시계획인가가 있은 것으로 보는 식이다. 하나의 인 허가에 의하여 의제되는 인 허가의 수도 대폭 늘어났는 바, 산업기지개발촉진법의 후신인 산업입지및개발에관한법률에서는 18개 법률에 의한 29개 인 허가를 의제하고 있고(산업입지및개발에관한법률 §21), 제주국제자유도시특별법에서는 30개 법률에 의한 54개의 인 허가를 의제하고 있다(제주도자유도시특별법§60①). 나. 인 허가의제제도와 집중효 인 허가의제제도를 집중효로 설명하기도 한다. 집중효는 원래 독일연방행정절차법에 의한 계획확정절차의 효과 중 하나이다. 국내에서도 행정계획의 법적 효과를 설명하면서 집중효에 관하여 언급하는 것이 일반적이다. 행정청과 일반국민 모두를 구속하는 행정처분의 성격을 가지는 행정계획이 청문 등 일련의 절차를 거쳐 확정된 때에는 당해 행정계획의 수행에 필요한 다른 행정청의 결정, 즉 특허 허가 승인 등을 대체하는 효과가 생긴다. 이와 같이 여러 법률에 의한 인 허가 등을 행정계획에 집중시켜 이들 인 허가 등을 따로 받지 아니하여도 되도록 하는 것을 집중효라고 한다. 이와 같이 집중효가 인정되는 계획확정절차는 일반적으로 인정되는 것이 아니라 법률에 명시된 경우에 한정된다. 그러나 인 허가의제제도를 집중효와 동일시할 수는 없다. 무엇보다도 집중효의 전제가 되는 계획확정절차가 우리나라에서는 인정되고 있지 아니하기 때문이다. 그리고 인 허가의제제도의 경우에는 집중효와는 달리 인 허가의제를 인정하는 경우가 제한되어 있지 아니한 바, 건축허가와 같이 행정계획이 아닌 단순한 인 허가를 하는 경우에도 관련 인 허가의 의제를 인정하고 있다. 또한 집중효의 경우에는 의제대상 인 허가가 따로 특정되어 있지 아니하고 당해 행정계획과 관련되는 인 허가가 모두 포괄되는데 반하여, 인 허가의제제도의 경우에는 의제대상 인 허가가 법률에 명시된 인 허가에 국한된다. 2. 인 허가의제의 규정형식 6)집중효의 경우 행정기관의 권한에 변경을 가져온다. 행정조직법정주의의 원리에 비추어 집중효는 개별법률에서 명시적으로 규정되는 경우에만 인정될 수 있다. 그리고 집중효가 발생하는 행위도 법률에서 명시적으로 규정된 것에 한정된다. 홍정선, 행정법원론(상), 박영사, 2001, 250쪽 7)외국인투자촉진법을 제정할 때에 원안에는 의제대상 인 허가의 일부를 대통령령으로 정하도록 하는 위임규정이 있었으나, 법제처 심의과정에서 의제대상 인 허가는 모두 법률에 명시하도록 하고 위임규정을 삭제하였다. 8) 구 도시계획법 제87조(다른 법령과의 관계) ① ②(생 략) ③다음 각호의 1에 해당하는 허가 인가 결정 지정 등 처분이 있은 때에는 산림법의 규정에 의한 허가 인가 결정 승인 협의 해제 등 처분이 있은 것으로 본다. 1. 제4조제1항, 제20조의2제4항, 제21조제2항의 허가 2. 제12조제1항의 결정 3. 제25조제1항 또는 제57조제1항의 인가 4. 제2조제1항제1호다목의 토지구획정리사업 또는 재개발사업의 시행지구 또는 구역의 지정 ④(생 략) 9)2000년 산림법을 전문개정하면서 이 부분을 “산림법 제18조의 규정에 의한 보전임지전용의 허가 또는 협의, 동법 제90조의 규정에 의한 입목벌채 등의 허가, 동법 제90조의2의 규정에 의한 채석의 허가 또는 동법 제90조의6의 규정에 의한 토사채취의 허가”로 정비하였다(도시계획법 §48①) 가. 법률의 근거 인 허가의제제도는 개별 법률에 규정되어 있는 여러 인 허가의 권한과 절차에 관한 특례를 정하는 것이므로 반드시 법률의 근거가 있어야 하며, 의제의 효과는 법률에 명시된 인 허가에 한하여 발생한다. 의제대상 인 허가를 대통령령으로 정하도록 위임하는 것도 바람직하지 아니하다 할 것이다. 인 허가의제제도를 도입할 때에는 어떠한 경우에 어떠한 인 허가가 의제되는지를 명백히 하여야 한다. 1981년 도시계획법을 부분개정하면서 토지형질변경허가 등에 의하여 의제되는 인 허가를 “산림법의 규정에 의한 허가 인가 결정 승인 협의 해제 등 처분”으로 막연히 규정한 적이 있었는데, 산림전용허가 산림형질변경허가 벌채허가 영림계획인가 보안림지정해제 등 산림법에 의한 많은 인 허가 중 어떠한 인 허가가 의제되는지 알 수 없어서 해석에 혼란을 겪었다. 나. 의제대상 인 허가의 특정 의제대상 인 허가를 특정하기 위하여는 법률에 의제대상 인 허가를 일일이 열거하여야 한다. 다만, 사회간접자본시설에대한민간투자법에서는 예외적으로 의제대상 인 허가를 일일이 열거하고 있지 아니하고 있다. 동법 제17조제1항에서는 “----민간투자사업에 대한 실시계획승인을 얻은 때에는 당해 민간투자사업에 관련된 관계법률이 정하는 바에 의하여 다른 법률에 의한 인 허가를 받은 것으로 본다.”고 규정하고 있다. 여기의 “관계법률”은 도로법 철도법 항만법 댐건설및주변지역지원등에관한법룰 수도법 도시가스사업법 등 당해 민간투자사업과 관련된 38개 법률을 가리키며, “다른 법률”은 사업시행자가 민간투자사업을 추진함에 있어서 관계법률에서 인 허가 등을 받은 것으로 보는 인 허가 등의 사항을 규정한 법률을 말한다. 예컨대 도로건설사업(민간투자사업)에 대한 실시계획승인을 얻은 때에는 도로법(관계법률)이 정하는 바에 의하여 “다른 법률에 의한 인 허가”를 받은 것으로 본다. 그런데 도로법 제25조의2의 규정에 의하면 도로구역결정에 의하여 도시계획시설결정 농지전용허가 등의 인 허가가 의제되는 바, 이들 인 허가가 “다른 법률에 의한 인 허가”에 해당된다. 따라서 도로건설사업에 대한 실시계획승인을 얻은 때에는 이에 필요한 도시계획시설결정 농지전용허가 등의 인 허가가 있은 것으로 본다. 이러한 방식에 의하는 경우 의제대상이 법률의 규정에 의하여 특정되기는 하지만, 의제대상 인 허가가 대상사업에 따라 달라지게 되고, 그 내용 또한 다른 법률에 규정되어 있어서 막상 인 허가의제규정을 두고 있는 법률만으로는 인 허가의제의 내용을 제대로 알기 어렵다는 점에서 그리 바람직하지 아니하다 할 것이다. 10)내수면어업개발촉진법 第14條(다른 法律과의 관계) ①이 法에 의하여 免許 또는 許可를 받은 漁業은 그 免許 또는 許可된 漁業에 필요한 범위안에서 다음 各號의 許可 承認 또는 權利를 取得한 것으로 본다. 다. 토지수용법에 의한 사업인정의 의제 토지수용법에 의한 사업인정의 의제는 다소 특이한 방식을 택하고 있다. 토지수용법에 의한 사업인정을 의제할 때에는 이를 직접 의제대상 인 허가로 열거하지 아니하고, 먼저 수용의 근거규정을 둔 후 토지수용법을 준용하도록 하면서 토지수용법에 의한 사업인정을 의제하는 것이 일반적이다. 이는 토지수용이 국민의 재산권행사에 미치는 영향을 고려할 때 토지수용권의 부여를 일반적인 인 허가와 동일시하는 것은 바람직하지 아니하다고 본 까닭이라 할 것이다. 그러나 관광진흥법에는 특이하게도 조성계획의 승인을 얻은 때에 의제되는 인 허가의 하나로 토지수용법에 의한 사업인정을 열거하고 있는 바(관광진흥법 §55), 향후 다른 법률과 규정형식을 통일시켜야 할 것이다. 3. 의제대상 인 허가 가. 행정행위 의제대상 인 허가에는 별도의 제한이 없다 할 것이다. 허가 인가 신고 등 행정기관에 대한 행위는 물론 협의와 같은 행정기관 상호간의 행위도 의제대상이 된다. 초기에 인 허가의제제도가 도입된 법률은 대부분 산업입지및개발에관한법률과 같은 개발사업에 관한 법률이었고, 의제대상 인 허가 또한 개발사업을 함에 있어서 수반되는 각종 행위규제에 관한 것이 대부분이었으나, 지금은 의제대상 인 허가의 양태는 매우 다양하여 거의 제한이 없는 실정이다. 다만, 인 허가의 성질에 비추어 보아 의제대상으로 삼기에 부적합한 경우가 있는 바, 이러한 인 허가를 의제대상으로 하는 것은 삼가야 할 것이다. 1. 河川法 第5條 및 第6條에 의한 協議 또는 承認 2. 河川法 第33條에 의한 許可 3. 댐建設및周邊地域支援등에관한 法律 第26條에 의한 河川占有權 4. 삭 제 5. 公有水面管理法 第5條의 規定에 의한 公有水面의 占 使用許可 ②(생 략) 11) 내수면어업법 第20條 (다른 法律과의 관계) 第6條 第9條 또는 第11條의 規定에 의하여 免許 또는 許可를 받거나 申告한 경우에는 다음 各號의 許可 승인 또는 協議가 행하여진 것으로 본다. 1. 2. (생 략) 3. 댐建設및周邊地域支援등에관한法律 第26條의 規定에 의한 占用許可등 4. 5. (생 략) 인 허가의제제도는 원래 공법상의 행위(주된 인 허가)로 공법상의 행위(의제대상 인 허가)가 있은 것으로 보려는 것이니만큼 사법상의 행위를 의제하거나 권리의 취득을 의제하는 것은 불합리하다 할 것이다. 인 허가의제의 방식으로 권리의 취득을 의제한 사례가 있었는데, 구 내수면어업개발촉진법에서는 내수면어업면허를 받은 때에는 댐건설및주변지역지원등에관한법률에 의한 하천점유권을 취득한 것으로 보았다. 이는 권리의 취득을 인 허가의제의 형식으로 규정한 것이어서 바람직하지 아니하였는 바, 2000. 1. 28. 동법을 전문개정하여 내수면어업법으로 바꾸면서 의제대상을 “댐건설및주변지역지원등에관한법률에 의한 점용허가”로 수정하였다. 나. 토지거래계약허가 개발촉진지구개발사업의 실시계획승인, 공장설립승인, 산업단지개발사업의 실시계획승인, 또는 중소기업창업자의 사업계획승인이 있으면 토지거래계약허가가 있은 것으로 본다(지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 §18①, 기업활동규제완화에관한법률 §23, 중소기업창업지원법 §21①). 토지거래계약허가는 거래당사자간의 자유로운 합의가 있음을 전제로 하여 이를 보충하는 것이므로 이러한 합의가 있기도 전에 행정청이 미리 허가가 있은 것으로 의제하는 것은 앞뒤가 바뀐 것이라 할 것이다. 또한 대상토지가 수용 협의매수 증여 등의 방법에 의하여는 처분되지 아니하고 오로지 민법상의 매매에 의하여만 처분될 것이라고 단정할 수도 없다. 이러한 경우 토지거래계약허가가 있은 것으로 의제하는 방식보다는, 토지거래계약허가에 관한 특례를 인정하는 방식이 보다 합리적일 것이다. 유통 단지개발촉진법을 제정할 때에 원안에는 유통단지개발사업의 실시계획승인을 얻으면 토지거래계약허가를 받은 것으로 보도록 되어 있었으나, 법제처 심사과정에서 실시계획승인을 얻은 시행자가 유통단지안에서 체결하는 토지거래계약에 관하여는 토지거래계약허가에 관한 규정을 적용하지 아니하는 것으로 수정된 사례가 있다(유통단지개발촉진법 §16②). 다. 영업허가 관광진흥법 여객자동차터미널법 화물유통촉진법 농어촌정비법 등 몇몇 법률에서는 특이하게도 영업에 관한 인 허가를 의제하고 있다. 예컨대 관광숙박업등록을 한 때에는 숙박업 목욕장업 이용업 미용업 또는 세탁업의 신고, 휴게음식점영업 일반음식점영업 단란주점영업 및 유흥주점영업의 허가 또는 신고, 주류판매업의 면허 또는 신고, 환전상업무의 인가 또는 신고, 담배소매인의 지정, 학교환경위생정화구역안에서의 관광숙박시설 및 관광객이용시설설치의 인정, 신고체육시설업의 신고, 그리고 해상레저활동의 허가가 있은 것으로 본다(관광진흥법 §17). 일반적인 인 허가의제의 경우 의제대상 인 허가는 주된 인 허가의 실효성확보에 필요한 사항이다. 만일 인 허가의 의제가 이루어지지 아니하는 경우에는 개별 법률에 의하여 직접 그 인 허가를 받아야 한다. 예컨대 건축법에서는 건축허가가 있은 때에는 도로점용허가가 있은 것으로 보는데, 건축공사를 하는 데에는 도로점용허가가 필요하므로 도로점용허가가 의제되지 아니하면 직접 도로법에 의하여 도로점용허가를 받아야만 건축공사를 할 수 있게 된다. 그러나 영업허가는 주된 인 허가의 실효성확보와 별다른 관련이 없다. 숙박업 목욕장업 이용업 휴게음식점영업 주류판매업 환전상업무 등의 영업허가가 있어야만 관광숙박업을 할 수 있는 것이 아니다. 관광숙박업등록은 이러한 영업허가와는 관계없이 가능하다. 다만, 관광숙박업등록을 한 후 보다 영업을 잘 하기 위하여 이들 업종에 대한 영업허가가 필요할 뿐이다. 즉, 관광숙박업등록 그 자체는 의제대상 영업허가와 관련이 없다. 또한 영업허가의 경우에는 허가증의 교부, 영업정지 등 행정처분, 각종 보고 및 감독 등의 조치가 계속 행하여져야 하므로 당해 영업이 존속하는 한 개별 법률의 적용이 불가피하다 할 것이다. 그러나 일반적인 인 허가의제의 경우 주된 인 허가에 관한 법률이 주로 적용되고, 의제대상 인 허가에 관한 법률은 간접적 예외적으로 적용되므로 영업기간중 당해 영업허가에 관한 법률을 직접 계속하여 적용하여야 하는 영업허가의 경우에는 의제방식이 별로 적합하지 아니하다 할 것이다. 이와 같이 영업허가는 일회성이거나 단기간의 적용으로 목적을 달성할 수 있는 일반적인 인 허가와는 구분되므로 의제의 효과에 있어서 일반적인 인 허가와 차별화하는 방식을 마련하거나, 아예 인 허가의제방식에 의하기 보다는 창구일원화와 같은 절차간소화방식에 의하는 것이 보다 합리적일 것으로 보인다. 라. 엄격한 절차를 요하는 행정행위 다중의 이해에 관계되는 행정행위에 대하여는 이해관계인의 권익을 보호하기 위하여 개별 법률에서 엄격한 절차를 거치도록 하는 경우가 있는 바, 단순한 인 허가에 의하여 이와 같이 엄격한 절차를 요하는 인 허가를 의제하게 되면 이해관계인의 권익보호라는 취지를 훼손할 우려가 있으므로 신중을 기하여야 할 것이다. 예컨대 창업자가 사업계획승인을 얻은 때에는 국토이용관리법에 의한 국토이용계획변경결정이 있은 것으로 보는데(중소기업창업지원법 §21), 사업계획승인에 필요한 절차는 시장 군수 또는 구청장과 관계행정기관의 장과의 협의뿐이지만, 국토이용계획변경결정을 하기 위하여는 일련의 국토이용계획결정절차(계획안의 공고, 입안, 관계지방자치단체의 장 및 지방산림관리청장과의 협의, 관계행정기관의 장과의 협의, 국토이용계획심의회의 심의, 결정 고시, 공고 열람)를 거쳐야 한다. 이는 시장 군수 또는 구청장과 관계 행정기관의 장과의 협의로써 일련의 국토이용계획절차를 모두 대체하는 것인 바, 결과적으로 국토이용계획절차를 정하고 있는 취지를 무색하게 할 우려가 있다 할 것이다. 4. 인 허가의제의 요건 가. 의제대상 인 허가의 요건 12)관할집중설의 경우에는 집중효에 의하여 관할이 일원화되는 데에 불과하므로 실체적 요건과 절차적 요건 모두에 구속된다고 본다. 비제한적 실체집중설의 경우에는 실체적 요건과 절차적 요건 모두에 구속되지 아니한다고 본다. 절차집중설의 경우에는 집중효는 관할뿐만 아니라 절차도 일원화하는 것이므로 실체적 요건에는 전면적으로 구속되지만 절차적 요건에는 구속되지 아니한다고 본다. 제한적 실체집중설의 경우에는 집중효는 절차의 집중을 의미할 뿐만 아니라 실체법에 까지 영향을 주므로 절차적 요건에 구속되지 아니하고 실체적 요건에도 엄밀하게 구속되지 아니하며, 이들 요건을 비교형량의 한 요소로서 고려할 수는 있다고 본다. 현재의 다수설과 판례는 이들 견해 중 절차집중설에 의한다고 한다. 김재광, “행정법상 집중효제도의 검토”, 토지공법연구 제9호(2000년 2월), 한국토지공법학회, 80쪽 및 81쪽. 13)박윤흔, 행정법강의(상), 박영사, 2001, 290쪽 ; 김 재광, “행정법상 집중효제도의 검토”, 토지공법연구 제9호(2000년 2월), 한국토지공법학회, 82쪽. 14) 박윤흔, 행정법강의(상), 박영사, 2001, 290쪽 15)도시계획법(1989.12.30. 법률 제4183호로 개정되기 이전의 것) 제12조제1항, 제16조의2제2항 등에 의하면 도시계획을 결정하거나 변경함에 있어서는 건설부장관이 관계지방의회의 의견을 들은 후 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐야 하고, 시장 또는 군수가 도시계획을 입안하고자 하는 때에는 주민들의 의견을 청취하여야 하나, 주택건설촉진법(1991. 3. 8. 법률 제4339호로 개정되기 이전의 것) 제33조제1항 제4항 및 제6항에 의하면 건설부장관이 주택건설사업계획을 승인하고자 하는 경우에 그 사업계획에 제4항 각호의 1에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 관계기관의 장과 협의하여야 하고, 사업주체가 제1항에 의하여 사업계획의 승인을 얻은 주된 인 허가를 할 때에 주된 인 허가의 실체적 절차적 요건에 적합한지 여부를 검토하는 외에 의제대상 인 허가의 실체적 절차적 요건에도 적합한지 여부를 검토하여야 하는지 여부가 문제된다. 독일의 경우 집중효와 관련하여 실체적 요건과 절차적 요건을 모두 갖추어야 한다는 관할집중설, 실체적 요건과 절차적 요건을 모두 갖추지 아니하여도 된다는 비제한적 실체집중설, 실체적 요건은 갖추어야 하지만 절차적 요건은 갖추지 아니하여도 된다는 절차집중설, 절차적 요건은 갖추지 아니하여도 되고 실체적 요건에는 엄밀하게 구속되지 아니한다는 제한적 실체집중설 등이 논의되고 있다. 국내에서는 아직까지 이에 관하여는 본격적으로 논의되고 있지 아니한데, 의제대상 인 허가의 실체적 요건이 적용된다고 하는 점에 대하여는 현재 이견이 없는 것으로 보인다. 의제대상 인 허가의 절차적 요건이 적용되는지 여부에 대하여는 아직까지 확립된 견해가 없는 바, 적어도 의제대상 인 허가의 행정청에 대하여 행정계획의 신청이 있었다는 사실을 통보하여야 하고, 또한 법률상의 이익을 가진 제3자에 대하여도 의제대상 인 허가의 절차가 적용되거나 존중되어야 한다는 견해가 있다. 이는 이해관계인의 권익보호에 필요한 절차적 요건은 적용 또는 존중되어야 한다는 입장으로 보인다. 그러나 대법원은 절차적 요건의 적용을 부정하는 견해를 택하고 있다. 주택건설촉진법 제33조제4항의 규정에 의하면 주택건설사업계획승인이 있으면 도시계획결정이 의제되는데, 도시계획결정을 하기 위하여는 기초조사, 입안, 주민의견청취, 지방의회의견청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 도시계획위원회의 심의 의결, 결정 고시, 공람과 같은 일련의 도시계획결정절차를 거쳐야 한다. 이에 주택건설사업계획승인에 의하여 도시계획결정을 의제하고자 하는 경우 도시계획법에 의한 도시계획결정절차를 거쳐야 하는지 여부가 문제되었는데, 대법원에서는 주택건설사업계획승인이 있으면 도시계획법에 의한 도시계획결정절차를 거치지 아니하고도 도시계획결정이 의제된다고 판시하였다. 의제대상 인 허가의 절차적 요건이 모두 적용된다고 보는 경우에는 창구만 일원화될 뿐 절차가 전혀 간소화되지 아니하게 되어 인 허가의제제도를 도입하는 실익이 없어지게 되는 바, 대법원의 견해와 같이 의제대상 인 허가의 절차적 요건은 적용되지 아니한다고 보는 것이 타당할 것이다. 만일 의제대상 인 허가와 관련하여 이해관계인의 권익보호를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 이를 위한 절차적 요건을 따로 규정하여야 할 것이다. 때에는 도시계획법 제12조에 의한 도시계획의 결정(같은법 제2조제1항제1호나목 및 다목의 도시계획결정에 한한다) 등을 받은 것으로 보는 바, 위 각 규정의 내용과 주택건설촉진법의 목적 및 기본원칙(제1조 및 제2조)에 비추어 보면 건설부장관이 주택건설촉진법 제33조에 따라 관계기관의 장과의 협의를 거쳐 사업계획승인을 한 이상 같은조 제4항의 허가 인가 결정 승인 등이 있는 것으로 볼 것이고, 그 절차와 별도로 도시계획법 제12조 등 소정의 중앙도시계획위원회의 의결이나 주민의 의견청취 등 절차를 거칠 필요는 없는 것이다.(대법원 1992. 11. 1. 판결, 92누1162 사건) 16)협의에 관한 규정을 두고 있지 아니한 입법례로는 한국수자원공사법(§18), 전원개발에관한특례법(§6), 국방 군사시설사업에관한법률(§7), 학교시설사업촉진법(§5), 박물관및미술관진흥법(§20), 관광진흥법(§17), 공공철도건설촉진법(§6), 화물유통촉진법(§37), 환경관리공단법(§16의3), 내수면어업법(§20) 등이 있다. 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추지 못하였음에도 불구하고 주된 인 허가를 한 경우 나중에 이를 발견하게 된 때에는 행정행위의 흠의 일반적인 법리에 의하게 될 것이다. 이 경우 의제대상 인 허가가 있은 것으로 볼 뿐 실제로 처분이 있은 것은 주된 인 허가이므로 주된 인 허가를 대상으로 취소 또는 무효확인을 하게 될 것이다. 나. 의제대상 인 허가관청과의 협의 주된 인 허가를 할 때에 의제대상 인 허가의 실체적 요건이 적용되므로 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 검토하기 위한 제도적 장치가 있어야 하는 바, 대부분의 경우 주된 인 허가를 하기 전에 의제대상 인 허가관청과 미리 협의하도록 하고 있다. 예외적으로 협의에 관한 규정을 두고 있지 아니한 법률도 다소 있는 바, 이는 입법의 미비라 할 것이다. 물론 이와 같이 협의규정이 없는 경우에도 실무상으로는 협의를 하는 것이 일반적이다. 의제대상 인 허가관청과의 협의가 지연되어 주된 인 허가를 제때에 하지 못하는 사례가 있을 수 있는 바, 이를 막기 위하여 법령으로 일정기간내에 협의에 응하도록 규정하는 경우가 있다. 이 경우 협의기간은 훈시사항에 불과하므로 협의기간이 도과하더라도 협의를 할 수 있다고 보아야 할 것인 바, 아예 일정기간이 경과되면 이견이 없는 것으로 보는 규정을 두어 협의성립을 강제하는 경우도 있다.(외국인투자촉진법 §17④) 다. 협의를 하지 아니한 경우 의제대상 인 허가관청과의 협의에 관한 규정을 두고 있음에도 불구하고 협의를 거치지 아니하고 주된 인 허가를 한 경우의 효력에 관하여는 확립된 견해가 없는 실정이다. 의제대상 인 허가관청과의 협의는 법률에 규정된 절차이기는 하지만 외부에 공시되지 아니하는 행정기관의 내부절차에 해당되고, 인 허가의 상대방은 협의가 행하여졌는지 여부를 전혀 알 수 없으므로 협의절차불이행을 이유로 하여 주된 인 허가를 무효로 한다면 인 허가의 상대방은 불의의 손실을 입을 수 있다 할 것인 바, 협의를 거치지 아니한 흠은 그 정도에 따라 취소사유는 될 수 있겠지만 당연무효사유는 되지 아니한다고 보아야 할 것이다. 협의절차불이행의 흠이 취소사유에 해당된다고 하더라도 이를 이유로 주된 인 허가를 취소함으로써 얻는 공익의 실현이라는 측면과 아무런 귀책사유도 없는 상대방이 받게 되는 손실을 비교형량할 때 과연 취소가 가능할 것인지는 상당히 의문스럽다. 대개의 경우 관련 공무원의 직무수행상의 문제에 그칠 것으로 예상된다. 17) 김 재광, “행정법상 집중효제도의 검토”, 토지공법연구 제9호(2000년 2월), 한국토지공법학회, 75쪽. 최근에는 인 허가를 하고자 할 때에는 의제대상 인 허가관청과 미리 협의하도록 하고, 협의를 한 사항에 한하여 인 허가의제의 효과를 인정함으로써, 협의절차불이행에 따른 문제를 입법적으로 해결하고 있다(도시계획법 §48①③). 라. 협의가 성립되지 아니한 경우 의제대상 인 허가관청이 반대의견을 제출하였음에도 불구하고 주된 인 허가를 한 경우 당해 인 허가의 효력이 문제될 수 있다. 의제대상 인 허가관청과의 “협의”는 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 점검하기 위한 것이므로 단순히 의제대상 인 허가관청의 의견을 듣는 데에 그치는 것이 아니라, 의제대상 인 허가관청의 동의를 구하는 것으로서 사실상 “합의”를 뜻한다고 할 것이다. 따라서 협의가 이루어지지 아니한 경우에는 주된 인 허가를 할 수 없다 할 것이고, 의제대상 인 허가관청의 반대의견에 도 불구하고 주된 인 허가를 행한 경우 그 주된 인 허가는 협의절차를 제대로 이행하지 아니하고 행한 흠이 있는 행정행위가 된다 할 것이다. 이와 같이 협의절차를 제대로 이행하지 아니한 흠은 협의절차를 이행하지 아니한 흠과 마찬가지로 그 정도에 따라 취소사유는 될 수 있겠지만 당연무효사유는 되지 아니한다고 보아야 할 것이다. 다만, 의제대상 인 허가관청의 반대에도 불구하고 주된 인 허가를 한 경우에는 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추지 못하게 되는 경우가 대부분이라 할 것인 바, 이 경우 의제대상 인 허가의 실체적 요건에 부적합함을 이유로 하여 주된 인 허가를 취소할 수 있을 것이다. 마. 인 허가에 대한 쟁송 의제대상 인 허가관청이 협의에 불응하거나 반대의견을 제시하여 주된 인 허가를 받지 못하게 된 경우 이 거부처분의 취소 또는 위법확인을 구하고자 하는 때에는 의제대상 인 허가관청을 상대로 할 것이 아니라 주된 인 허가관청을 상대로 하여야 할 것이다. 거부처분이 있게 된 원인은 의제대상 인 허가관청의 협의불응 또는 반대에 의한 것이지만, 거부처분 자체는 주된 인 허가의 거부라는 형식으로 이루어졌기 때문이다. 바. 신고에 대한 인 허가의제 신고에 대하여 인 허가의제의 효과를 부여하는 경우에는 의제대상 인 허가관청과의 협의절차가 없어지게 되어 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 검토하지 못하므로 인 허가의제에 신중을 기하여야 한다. 18)건축법 제9조에서 인 허가의제에 관한 건축법 제8조제6항을 준용하면서, 관계행정기관의 장과의 협의에 관한 동조제7항은 준용하지 아니한 것도 실체적인 사유를 들어 건축신고의 수리를 거부할 수 없기 때문이라 할 것이다. 19)경미한 변경에는 20% 이내의 사업비증감, 건축물이 아닌 부대시설 및 복리시설의 설치기준의 상향조정, 20% 이내의 면적증감, 내부구조의 위치나 면적의 변경, 건축물의 배치조정, 단지내 도로의 선형변경, 건축물사용승인신청시 일괄하여 신고할 수 있는 사항의 변경, 사업계획승인의 조건의 이행에 따른 변경 등이 있다. 건축법 제8조제6항의 규정에 의하면 건축허가를 받은 때에는 개발행위허가 도시계획사업실시계획인가 보전임지전용허가 산림형질변경허가 농지전용허가 도로점용허가 등 10개 법률에 의한 16개 인 허가가 의제되는데, 동법 제9조제2항에서는 건축신고를 한 경우에 대하여 동법 제8조제6항을 준용하고 있다. 따라서 건축신고를 한 경우에도 건축허가를 받은 경우와 같이 개발행위허가 도시계획사업실시계획인가 보전임지전용허가 산림형질변경허가 농지전용허가 도로점용허가 등 10개 법률에 의한 16개 인 허가가 그대로 의제된다. 그런데 건축허가의 경우에는 미리 의제대상 인 허가관청과의 협의를 거쳐 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 검토하여 이에 적합한 경우에 한하여 건축허가를 하는데 반하여, 건축신고의 경우에는 건축법에 의한 절차적 요건에만 적합하면 다른 실체적 요건을 이유로 하여 접수를 거부하거나 신고서를 반려하지 못하므로 의제대상 인 허가의 요건을 갖추었는지 여부를 검토할 방도가 없다. 따라서 건축신고가 있기만 하면 의제대상 인 허가의 요건을 갖추고 있지 아니한 경우에도 인 허가의제의 효과가 발생하게 된다. 보완책이 필요하다 할 것이다. 사. 경미한 변경에 대한 인 허가의제 인 허가를 받은 후 그 내용을 변경하고자 할 때에는 다시 인 허가를 받도록 하는 것이 일반적이다. 그러나 경미한 변경사항에 대하여는 인 허가를 받지 아니하게 하거나 신고를 하게 하는 경우가 있는데, 인 허가의제의 경우 주된 인 허가의 경미한 변경에 대하여도 인 허가의제의 효과를 인정할 수 있을 것인지 여부가 문제된다. 예컨대 주택건설촉진법 제33조제1항의 규정에 의하면 주택건설사업을 하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고, 이 사업계획승인이 있은 때에는 개발행위허가 도시계획사업실시계획인가 건축허가 도로점용허가 등의 인 허가가 의제된다. 승인받은 사업계획을 변경하는 때에도 승인을 얻어야 하며, 변경승인이 있으면 당초의 승인과 마찬가지로 인 허가의제의 효과가 인정된다. 그러나 사업계획의 경미한 변경은 승인을 받지 아니하여도 되는 바, 승인에 수반되는 의제대상 인 허가관청과의 협의 또한 생략되게 된다. 이렇게 되면 변경사항이 의제대상 인 허가의 실체적 요건에 적합한지 여부를 전혀 점검할 수 없게 된다. 사업계획의 경미한 변경에 대하여 승인을 받지 아니하게 한 것은 변경승인을 받지 아니하더라도 변경승인을 받은 것과 같은 효과를 부여하려는 취지라 할 것이므로 경미한 변경의 경우에는 변경승인을 얻지 아니하더라도 인 허가의제의 효과를 인정하여야 할 것이다. 만일 경미한 변경에 대하여 인 허가의제의 효과를 인정하지 아니한다면 경미한 변경에 대하여 의제대상 인 허가를 일일이 받아야 하게 되므로 오히려 사업계획의 작성이나 중요사항의 변경보다 사업계획의 경미한 변경이 더 어렵게 되는 모순이 생길 것이다. 20)물론 실제로 의제되는 인 허가는 의제대상 인 허가중의 일부이므로 실제로 감축되는 구비서류는 다소 줄어들 것이다 그러나 의제대상 인 허가의 실체적 요건에 적합한지 여부를 전혀 점검할 방도가 없게 되는 것은 문제라 할 것인 바, 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 일탈할 우려가 있는 사항은 경미한 변경에 포함시켜서는 아니될 것이다. 주택건설사업의 효율적인 시행을 위하여는 경미한 변경의 범위를 확대하는 것도 하나의 방편이 될 수 있겠지만, 의제대상 인 허가와의 관계를 고려하여 경미한 변경의 범위를 너무 확대하여서는 아니될 것이다. 5. 인 허가의제의 효과 가. 절차의 간소화 인 허가의제의 효과는 무엇보다도 인 허가부서가 일원화된다는 점이다. 관련 인 허가가 의제되지 아니한다면 의제대상 인 허가의 소관부서를 일일이 방문하여 서류를 제출하고 필요한 절차를 밟아야 한다. 인 허가의제제도는 이와 같이 여러 인 허가부서를 일일이 방문하여 인 허가절차를 밟는 데에 소요되는 시간과 비용을 절감할 수 있게 해준다. 나. 구비서류의 감축 주된 인 허가를 할 때에는 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 검토하여야 하므로 주된 인 허가를 신청할 때에는 주된 인 허가에 관한 구비서류외에 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 검토하는 데에 필요한 서류를 함께 제출하도록 하는 것이 합리적이다. 예컨대 도시계획법 및 건축법에서는 개발행위허가 또는 건축허가를 신청할 때에 의제대상 인 허가관청과의 협의에 필요한 서류를 함께 제출하도록 하고 있다.(도시계획법시행규칙 §10②, 건축법시행규칙 §6①) 그러나 의제대상 인 허가에 관한 서류를 함께 제출하도록 하고 있지 아니한 경우가 대부분인 바, 이러한 경우 실제로 의제대상 인 허가에 필요한 서류를 제출하지 아니하여도 된다면 신청인으로서는 많은 시간과 비용을 절약할 수 있을 것이다. 예컨대 산업입지및개발에관한법률 제21조의 규정에 의하여 의제되는 인 허가에 필요한 구비서류는 모두 합하면 80여종에 이르고, 여객자동차터미널법 제31조의2제2항의 규정에 의한 완성검사합격에 의하여 의제되는 영업허가에 필요한 구비서류를 모두 합하면 20종에 이르는데, 인 허가의제에 의하여 이들 구비서류들을 준비하지 아니하여도 된다면 매우 편리할 것이다. 그러나 의제대상 인 허가관청으로서는 그 실체적 요건을 검토하기 위하여는 각 개별 법령에 규정된 구비서류를 필요로 하게 되는 바, 실제로는 의제대상 인 허가관청이 개별적으로 직접 신청인에게 구비서류를 요구하고 있는 것이 일반적이다. 이 경우 신청인으로서는 구비서류는 줄어 들지 아니한 채, 각 행정기관으로부터 시시때때로 자료를 요구받게 되어 아예 당초부터 구비서류를 준비하는 것보다 더 불편하게 된다. 의제대상 인 허가관청으로서도 법령에 규정되어 있지 아니한 서류를 요구하게 됨에 따라 신청인의 항의를 받는 경우도 있다. 도시계획법시행규칙 및 건축법시행규칙의 경우와 같이 의제대상 인 허가관청과의 협의에 필요한 서류를 함께 제출하도록 하는 규정을 두어야 할 것이다. 6. 인 허가의제의 효력발생시기 인 허가의 의제의 효과는 원칙적으로 주된 인 허가가 효력을 발생하는 시기에 발생한다. 그러나 의제대상 인 허가에 대하여 효력발생시기가 따로 정하여져 있는 경우에는 그에 의하여야 할 것이다. 예컨대 도시계획결정의 경우에는 그 고시일부터 5일후에 효력이 발생하는 바, 건축허가에 의하여 도시계획결정이 의제되는 경우 도시계획결정의 의제의 효과는 건축허가가 있은 날부터 5일후가 될 것이다. 의제대상 인 허가에 고시 공고 등이 요구되는 경우 이러한 요건도 의제되는지 여부가 문제될 수 있다. 고시 공고 등은 실체적 요건이 아니라 절차적 요건이라 할 것이므로 주된 인허가를 할 때에는 고시 공고 등에 관한 규정은 적용이 배제된다 할 것이다. 그러나 도시계획결정고시와 같이 고시 공고 등을 효력발생요건으로 정하고 있는 경우에는 반드시 고시 공고 등의 의제에 관한 규정을 두는 것이 불필요한 오해를 방지할 수 있을 것이다. 의제대상 인 허가의 고시 공고 등에 관하여 따로 의제규정을 두고 있는 경우 이는 당연한 사항을 정한 주의적 규정이라 할 것이다. 7. 준공검사의 의제 의제대상 인 허가에 준공검사가 수반되는 경우가 있는데, 특히 개발사업에 관한 인 허가의 경우에는 이러한 경우가 많다. 주된 인 허가에 따른 준공검사가 있으면 의제대상 인 허가에 따른 준공검사도 있은 것으로 의제하는 것이 합리적이라 할 것인 바, 대부분의 입법례에서는 준공검사가 있으면 의제대상 인 허가에 수반되는 준공검사도 의제되도록 하고 있다. 문제는 준공검사의 의제에 관한 규정을 두고 있지 아니한 경우이다. 한국토지공사법 한국수자원공사법 수도법 하수도법 학교시설사업촉진법 박물관및미술관진흥법 관광진흥법 도시철도법 등이 이에 해당된다. 의제대상 인 허가에 수반되는 준공검사는 인 허가의 절차적 요건이 아니라 실체적 요건이라 할 것이므로 특별한 규정이 없는 한 주된 인 허가에 의하여 의제되지 아니하며, 개별 법률에 의하여 준공검사를 받아야 한다 할 것이다. 의제대상 인 허가에 따른 준공검사에 관하여 따로 의제규정을 두는 이유도 이 때문이라 할 것이다. 그러나 준공검사의 의제에 관한 입법례 및 해석은 그리 명쾌하지 아니한 바, 주택건설촉진법에서는 사업계획승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가를 받은 것으로 보는데, 1994년 이전 주택건설촉진법에 의한 사용검사를 받은 때에 건축법에 의한 사용승인을 따로 받도록 하던 때에도 이에 관한 규정을 두었고, 그 이후 주택건설촉진법에 의한 사용검사를 받은 때에는 건축법에 의한 사용승인을 받은 것으로 보도록 하면서도 역시 이에 관한 규정을 두었다(주택건설촉진법 §33, §33의2). 8. 의제의 의제 가. 의제의 의제 “의제의 의제”를 인정할 수 있는지 여부가 가끔 문제되고 있다. 건축법 제10조제1항제4호에서는 건축허가가 있으면 도시계획법 제61조제2항의 규정에 의한 실시계획인가가 있은 것으로 보는데, 도시계획법 제64조제1항제2호의 규정에 의하면 공업배치및공장설립에관한법률 제13조의 규정에 의한 공장설립승인이 있은 것으로 본다. “의제의 의제”는 이 경우 건축법에 의한 건축허가가 있으면 공업배치및공장설립에관한법률에 의한 공장설립승인이 있은 것으로 보아 공업배치및공장설립에관한법률에 의한 공장설립승인을 얻지 아니하고 공장을 건축할 수 있는냐하는 문제이다. 인 허가의제의 경우 미리 관계기관의 장과 협의하도록 하여 당해 인 허가의 요건에 적합한지 여부를 검토하도록 하고, 협의를 거친 경우에 한하여 인 허가의제의 효과를 인정하고 있는데, 건축허가를 할 때에는 건축법 제10조제1항 각호의 인 허가의 요건을 갖추었는지 여부를 검토할 뿐 의제되는 각 인 허가에 의하여 다시 의제되는 인 허가의 요건을 갖추었는지 여부는 검토하지 아니하므로 “의제의 의제”는 인정되지 아니한다 할 것이다. 즉 건축허가를 할 때에는 도시계획사업실시계획인가를 할 정도가 되는지 여부를 검토할 뿐 공장설립승인요건을 갖추었는지 여부를 검토하는 것은 아니라는 것이다. 그리고 “의제의 의제”를 인정하는 경우에는 “의제의 의제의 의제”를 인정하게 될 것이고, “의제의 의제의 의제”를 인정하는 경우에는 다시 “의제의 의제의 의제의 의제”를 인정하게 될 것인 바, 이와 같이 “의제의 의제의 의제의 의제의 의제 -----”를 한없이 되풀이 하게 되면 건축허가 하나만으로 우리나라 행정법규에 규정된 인 허가의 대부분을 갈음하게 되는 결과가 나오게 될 것이다. 나. 사업인정의 의제 이와 유사한 사례로 토지수용법에 의한 사업인정과 관련하여 “의제의 의제”가 논의되는 경우가 있다. 예컨대 건축법 제10조제1항제4호에서는 건축허가가 있으면 도시계획법 제61조제2항의 규정에 의한 실시계획인가가 있은 것으로 보는데, 도시계획법 제68조제2항의 규정에 의하면 실시계획인가가 있으면 토지수용법에 의한 사업인정을 받은 것으로 본다. 이 경우 건축허가를 받게 되면 토지수용법에 의한 토지수용을 할 수 있게 되지 않느냐는 것이다. 건축법에 건축허가를 토지수용법에 의한 사업인정으로 의제하는 규정이 없는 이상 전혀 다른 법률인 도시계획법의 규정을 근거로 사업인정을 의제하는 것은 곤란하다 할 것이다. 만일 “의제의 의제”를 인정하게 되면 건축허가만으로 토지수용을 하게 되는 엉뚱한 사례가 발생하게 될 것이다. 다. “의제의 의제”를 인정하고 있는 예외 사회간접자본시설에대한민간투자법에서는 특이하게 명문으로 “의제의 의제”를 인정하고 있다. 동법에서는 민간투자사업을 하는 경우 투자비보전을 위하여 주택건설사업 택지개발사업 도시계획사업 도심재개발사업 산업단지개발사업 등의 부대사업을 시행할 수 있는 바, 동법 제21조제1항에서는 실시계획승인을 얻은 때에는 당해 부대사업과 관련된 인 허가를 받은 것으로 의제하면서 그 범위를 “의제의 의제”의 방식에 의하여 정하고 있다. 예컨대, 주택건설사업을 하는 경우에는 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업자의 등록과 주택건설사업계획의 승인외에 주택건설사업계획승인에 의하여 의제되는 인 허가(개발행위허가, 도시계획사업실시계획의 인가, 도로점용의 허가, 하천점용허가, 건축허가 등)도 함께 의제되도록 하고 있다. 9. 의제되는 인 허가에 수반되는 부담금 사용료 등 의제대상 인 허가에 부담금 사용료 등이 수반되는 경우 이들 부담금 등이 면제되는지 여부가 문제될 수 있다. 예컨대 산림형질변경을 하는 경우에는 산림법에 의하여 대체조림비를 납부하여야 하며, 도시계획구역안에서 개발행위를 하는 경우에는 도시계획법에 의하여 이행보증금을 납부하여야 하는데, 다른 법률에 의하여 산림형질변경허가 또는 토지형질변경허가가 의제되는 경우 산림법 또는 도시계획법에 의하여 대체조림비 또는 이행보증금을 부과할 수 있는지 여부가 문제되는 것이다. 의제대상 인 허가에 수반되는 부담금 사용료 등은 그 인 허가의 절차적 요건이 아니라 실체적 요건으로서 특별한 규정이 없는 한 주된 인 허가에 의하여 적용이 배제되지 아니하므로 개별 법률에 의하여 부담금 사용료 등을 부과할 수 있다 할 것이다. 직접 인 허가를 받는 경우에는 부담금 사용료 등을 납부하도록 하면서 그 인 허가를 의제받는 경우에는 부담금 사용료 등을 납부하지 아니하도록 하는 것은 합리적이 아니라 할 것이다. 따라서 부담금 사용료 등을 면제하지 아니하기 위하여는 특별한 규정을 두어야 한다 할 것이다. 주택건설촉진법 제33조제7항에서는 의제대상 인 허가에 따른 수수료 사용료 등을 면제한다고 명시하고 있다. 그러나 의제대상 인 허가가 있은 것으로 볼 뿐 실제로 그 인 허가가 있은 것은 아니므로 개별 법률에 의한 부담금 사용료 등을 부과하기 어려운 점이 있는 바, 산림법 제20조의2에서는 산림법에 의하여 산림형질변경허가를 받은 경우는 물론 다른 법률의 규정에 의하여 산림형질변경허가가 의제되는 경우에도 대체조림비를 납부하도록 규정함으로써 이 문제를 입법적으로 해결하고 있다. 10. 의제대상 인 허가의 요건을 위반한 경우의 조치 주된 인 허가를 하는 경우 의제대상 인 허가의 실체적 요건을 검토하여 이에 적합한 경우에 한하여 주된 인 허가를 하게 된다. 그런데 주된 인 허가가 있은 후 의제대상 인 허가의 취소사유가 발생한 경우 의제대상 인 허가를 취소할 수 있는지, 주된 인 허가를 취소할 수 있는지, 아니면 어느 인 허가도 취소할 수 없는지 여부가 문제될 수 있다. 주된 인 허가를 함에 있어서 의제대상 인 허가의 실체적 요건이 적용되므로 의제대상 인 허가의 실체적 요건에 부적합하게 된 경우에는 인 허가를 취소할 수 있다 할 것이다. 이 경우 주된 인 허가가 있었을 뿐 의제대상 인 허가의 실체는 없었으므로 취소대상은 주된 인 허가가 된다 할 것이다. 만일 개별 법률에 의하여 인 허가를 취소할 수 있다고 하는 경우에는 많은 의제대상 인 허가중 어느 하나의 인 허가가 취소됨으로써 주된 인 허가가 무력화되는 사례가 발생하게 될 것이다. 예컨대 도시계획사업실시계획인가를 받아 도시계획사업을 시행하는 과정에서 산림형질변경허가가 취소되는 경우 다시 산림형질변경허가를 따로 받을 때까지는 전체 도시계획사업을 추진하기 어렵게 되는 사례가 발생할 수 있다. 그리고 신청인으로서는 일단 주된 인 허가를 받고 난 후의 변경사항에 대하여는 의제대상 인 허가의 허가관청을 개별적으로 상대하여야 한다는 결과가 되는 바, 이는 인 허가의제의 취지에 어긋난다. 인 허가의제제도를 두고 있는 대부분의 법률에서는 주된 인 허가의 취소사유로 의제대상 인 허가의 취소사유를 들고 있지 아니한 바, 이는 입법적으로 보완하여야 할 것이다. 그때까지는 주된 인 허가를 할 때에 그 조건에 의제대상 인 허가의 요건을 위반하면 주된 인 허가를 취소한다는 뜻을 명시하는 방법을 생각할 수 있을 것이다. 이는 의제대상 인 허가에 허가기간이 한정되어 있는 경우 당해 허가기간이 경과된 때에도 마찬가지라 할 것이다. 그러나 영업허가를 의제한 경우에는 의제의 효과는 주된 인 허가를 한 때에 완성되고, 그 후의 영업행위에 대하여는 당해 영업허가를 규정하고 있는 개별 법률이 적용된다고 할 것이다. 이 경우 취소사유 또는 영업정지사유가 발생하면 개별 법률에 의하여야 하고, 주된 인 허가를 규정하고 있는 법률과는 아무런 관련이 없다 할 것이다. 이 점에서 영업허가의 의제는 창구의 일원화와 흡사하다 할 것이다. 11. 결 어 당초 개발사업의 효율적인 시행을 위한 절차간소화방안으로 도입되었던 인 허가의제제도가 이제는 일반 인 허가절차의 통합 간소화방안으로 확대되었다. 아와 같이 인 허가의제제도가 도입된 후 벌써 20년이 가깝고, 인 허가의제에 관한 규정을 두고 있는 법률이 60여개 이상이 됨에도 불구하고 인 허가의제제도의 도입에 따라 발생할 수 있는 문제점에 대하여는 별로 논의된 적이 없다. 그래서 아직까지 인 허가의제의 요건, 협의절차불이행 또는 협의불성립의 효과, 의제대상 인 허가의 요건에 부적합하게 된 경우의 조치 등 인 허가의제제도와 관련된 기본적 사항에 관한 해석상 또는 집행상의 문제가 미해결상태로 남아 있다. 앞으로도 인 허가의제의 도입이 늘어날 것인 바, 인 허가의제제도와 관련된 사항을 정리해 둘 필요가 있다 할 것이다. 이 경우 입법적으로 해결하여야 할 사항이 적지 아니할 것으로 예상되는 바, 이들은 많은 법률에 공통적으로 적용되는 사항이므로 행정절차법에 반영하는 방안을 검토할 필요가 있을 것이다. 행정절차법을 제정할 때에 계획확정절차의 도입 여부에 관하여 논의를 하다가 결국은 도입을 포기하였다고 하는 바, 우리 실정으로는 행정절차법에 계획확정절차를 도입하는 것보다는 인 허가의제제도에 관한 규정을 두는 것이 더 시급할 것으로 여겨진다. (법제처 행정법제국 법제관)