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국토의계획및이용에관한법률 정태용(법제처 행정법제국 법제심의관) 차례 1. 법률의 명칭 2. 국토계획체계의 통합 일원화 3. 용도지역 용도지구 및 용도구역의 개편 4. 제2종지구단위계획구역의 지정 5. 도시계획시설의 변경 6. 개발행위허가제의 보완 7. 기반시설연동제의 도입 8. 용도지역별 행위제한 및 개발밀도 9. 관리지역안에서의 행위제한 10. 건폐율과 용적률의 하향조정 종전에는 국토이용체계가 이원화되어 있었다. 전국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하고, 도시지역에 대하여는 도시계획법을 적용하여 도시계획을 수립하여 관리하고, 비도시지역에 대하여는 국토이용관리법을 적용하여 국토이용계획을 수립하여 관리하였다. 도시지역안에서도 용도지역의 지정에 관하여는 도시계획법에 규정하면서 그 용도지역에서의 건축제한에 관하여는 건축법에 규정하는 이원화된 체계로 되어 있었는데, 이 문제는 용도지역에서의 건축제한을 도시계획법으로 일원화하는 내용으로 도시계획법이 전문개정되어 2000. 1. 28. 공포됨으로써 해소되게 되었다. 전문개정된 도시계획법의 시행일(2000. 7. 1)에 맞추어 동법시행령 및 시행규칙을 마련하기 위하여 실무자들이 열심히 조문과 싸우고 있던 2000. 5. 30. 뜻밖에 건설교통부에서 곧 도시계획법을 폐지하고 새로운 법률을 제정하겠다는 발표를 하였다. 1993년에 국토이용관리법을 개정하여 용도지역을 개편하면서 준농림지역을 도입하여 200만호 주택건설 등 각종 개발사업에 필요한 토지를 공급하였는데, 2000년에 이르러서는 이 준농림지역의 난개발, 특히 용인 수지지구 등 수도권의 난개발이 크게 사회문제가 되었다. 이에 건설교통부에서는 “난개발방지종합대책”을 발표하게 되었는데, 이에 의하면 아직까지 우리는 도시적 용지가 선진국에 비하여 크게 부족한 실정이므로 난개발을 방지하면서 환경친화적인 국토개발은 계속 추진되어야 한다는 대전제하에서 첫째, “선계획 → 후개발”의 개념을 확립하고, 둘째, 난개발의 주요원인인 준농림지역의 관리를 강화하고 도시지역의 과도한 고밀도개발을 억제하며, 셋째, 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 국토이용체계를 개편하겠다는 것이었다. 이에 건설교통부에서는 전문개정된 법률이 미처 시행되기도 전에 그 법률을 폐지하고 다른 법률을 제정하는 작업에 착수하게 되었다. 건설교통부에서는 국토정비기획단을 구성하여 시안을 작성하여 공청회를 개최하고 관계전문가, 지방자치단체, 시민단체 등과 수차에 걸친 토론을 하였다. 이렇게 애쓴 보람이 있어서 지난 2002. 2. 4. 국토의계획및이용에관한법률이 공포되어 2003. 1. 1. 시행되었는데, 그 동안 이원화되어 있던 국토이용체계가 비로소 하나의 법률에 의하여 규율되게 되었다. 국토이용관리법과 도시계획법이 국토이용체계의 양대축을 이루고 있던 법률이니만큼 두 법률을 통합하는 과정에서 종전과 달라진 점을 모두 열거하자면 시간과 지면이 허용하지 아니할 것이므로 여기에서는 두드러진 사항만을 정리하기로 한다. 이를 위하여 우선 가장 크게 달라진 점을 꼽아 본다면 다음과 같다. 첫째, 종전에는 비도시지역에 대하여는 국토이용계획을 수립하고, 도시지역에 대하여는 도시계획을 수립하도록 하였으나, 두 계획을 통합하여 도시지역 비도시지역의 구분없이 모든 지역에 대하여 도시계획을 수립하도록 하였다. 둘째, 종전에는 국토이용관리법에 의하여 전국토를 5개 용도지역(도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역)으로 구분하였으나, 이중 준도시지역과 준농림지역을 관리지역으로 통합하여 용도지역을 4개(도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)로 재편하였다. 셋째, 종전의 준농림지역을 개발하는 경우에는 먼저 상세한 계획을 수립한 후 이에 따라 계획적으로 개발하도록 하기 위하여 제2종지구단위계획제도를 도입하였다. 넷째, 기반시설의 용량 범위안에서 개발을 허용하기 위하여 기반시설연동제를 도입하였는 바, 주거지역 상업지역 공업지역과 같이 기반시설의 추가설치가 어려운 지역에 대하여는 개발밀도를 제한하는 개발밀도관리구역으로, 개발로 인하여 기반시설의 추가설치가 필요한 지역은 기반시설부담구역으로 지정하도록 하였다. 1. 법률의 명칭 당초 건설교통부가 법제처에 심사의뢰한 법률안의 명칭은 “국토이용및도시계획에관한법률”로 되어 있었다. 이 명칭으로는 국토 전체를 대상으로 그 이용과 계획에 관한 사항을 규정하는 법률이라기 보다는, “국토이용”에 관한 사항과 “도시계획”에 관한 사항을 함께 규정하는 법률이라는 인상을 심어 줄 우려가 있었다. 그리고 도시계획으로는 어디까지나 “도시에 관한 계획”일 뿐 국토전체에 관한 계획으로는 각인되기 어려웠다. 법제처 심사과정에서 수차에 걸쳐 토론을 한 후 법률의 명칭을 “국토이용및계획에관한법률”로 바꾸어 국회에 제출하였는데, 국회 건설교통위원회에서 “선계획 - 후개발”이라는 입법취지를 강조하여야 한다는 이유로 다시 법률의 명칭을 “국토의계획및이용에관한법률”로 바뀌었다. 결과적으로 보면 “국토이용및도시계획에관한법률”이나 “국토이용및계획에관한법률”이라는 명칭보다 “국토의계획및이용에관한법률”이 나은 것으로 여겨진다. 2. 국토계획체계의 통합 일원화 가. 국토계획의 체계 종전의 국토건설종합계획법에서는 국토건설종합계획을 다음과 같이 전국계획, 특정지역계획, 도계획, 시 군계획으로 구분하였는데(구 국토건설종합계획법§3), 국토이용관리법에 의한 국토이용계획과 도시계획법에 의한 도시계획은 국토건설종합계획과 제대로 연계되어 있지 아니하였다. 1) 전국계획 : 국가가 국토 전역 또는 2 이상의 특별시 광역시 또는 도에 뻗치는 광역지방을 대상으로 하여 작성하는 건설종합계획 2) 특정지역계획 : 국가가 특정한 지역을 대상으로 하여 작성하는 건설종합계획 3) 도계획 : 도가 그 관할 전역 또는 2 이상의 시 군지역을 대상으로 하여 작성하는 건설종합계획 4) 시 군계획 : 시 군이 필요에 따라 시 군단위 지역을 대상으로 하여 작성하는 건설종합계획 그리고 국토이용계획법에서도 동법은 비도시지역에 대하여만 적용하고, 도시지역에 대하여는 도시계획법을 적용하도록 한 결과 국토이용계획과 도시계획간에도 연계가 부족하였다. 이번에 국토이용계획이 도시계획에 통합됨으로써 국토이용계획과 도시계획간의 연계문제가 해결되었다. 이번에 국토건설종합계획법이 폐지되고 국토기본법이 제정되었는데, 국토기본법에서는 국토계획을 다음과 같이 국토종합계획 도종합계획 시군종합계획 지역계획 및 부문별계획으로 구분하면서 시군종합계획을 도시계획과 일치시켜 국토계획과 도시계획간의 연계가 이루어지도록 하였다(국토기본법§6②). 1)국토종합계획 : 국토전역을 대상으로 하여 국토의 장기적인 발전방향을 제시하는 종합계획 2)도종합계획 : 도의 관할구역을 대상으로 하여 당해 지역의 장기적인 발전방향을 제시하는 종합계획 3) 시군종합계획 : 특별시 광역시 시 또는 군의 관할구역을 대상으로 하여 당해 지역의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하고, 토지이용 교통 환경 안전 산업 정보통신 보건 후생 문화 등에 관하여 수립하는 계획으로서 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 수립되는 도시계획 4) 지역계획 : 특정한 지역을 대상으로 특별한 정책목적을 달성하기 위하여 수립하는 계획 5)부문별계획 : 국토전역을 대상으로 하여 특정부문에 대한 장기적인 발전방향을 제시하는 계획 이 결과 도의 경우에는 국토계획이 국토종합계획→도종합계획→도시계획(시군종합계획)의 3단계로 이루어지고, 특별시 및 광역시의 경우에는 국토계획이 국토종합계획 → 도시계획(시군종합계획)의 2단계로 이루어지게 되었다. ■ 종전의 국토계획체계 국토건설종합계획 도시지역 비도시지역 특정지역계획 국토이용계획 도시계획 도종합계획 시 군계획 ■ 현행 국토계획체계 국토종합계획 지역계획 부문별계획 도 특별시 광역시 도종합계획 시군종합계획 (도시계획) 또한 도시계획이 용도지역 용도지구 용도구역의 지정외에 도시계획시설의 결정, 도시계획사업의 시행 등 토지의 이용에 관한 여러 측면을 규율하고 있는데 반하여, 국토이용계획은 단순히 국토를 그 용도에 따라 구분하는 데에 그치고 있어서 비도시지역의 경우 토지이용의 효율을 기하기 어려웠다. 이 문제도 국토이용계획이 도시계획에 흡수되어 각 시 군별로 도시계획을 수립하여 전국토를 도시계획기법에 의하여 관리하게 됨으로써 해결되었다. 나. 도시계획의 체계 종전에는 도시계획은 용도지역을 지정하거나 도시계획시설을 결정하는 등 도시의 개발 관리 정비에 관한 구체적인 사항을 정하는 계획을 가리키고, 도시기본계획은 이 도시계획을 입안하는 지침이 되는 계획으로서 도시의 장기발전방향을 제시하는 계획을 가리켰다. 이번에 종전의 도시계획을 도시관리계획으로 부르도록 하고, 도시계획은 도시기본계획과 도시관리계획을 모두 가리키는 것으로 하였다(법§2). 즉 도시계획은 구체적인 계획을 가리키는 것이 아니라, 도시관리계획과 도시기본계획을 총칭하는 용어에 불과하게 되 ■ 현행 도시계획체계 광 역 도시계획 용도지역 및 용도지구의 지정 도 시 기본계획 도 시 관리계획 용도구역의 지정 기반시설의 설치 정비 개량 단 계 별 집행계획 실시계획 도시개발사업 및 정비사업의 시행 지구단위계획구역의 지정과 지구단위계획 었다. 이렇게 “도시계획”이 “도시관리계획”으로 바뀜에 따라 “도시계획결정” “도시계획도서” 등의 용어도 “도시관리계획결정” “도시관리계획도서” 등으로 바뀌게 되었다. 현행 도시계획체계와 종전의 도시계획체계는 표로 나타내면 다음과 같은데, 몇몇 용어를 제외하고는 별로 달라진 것이 없다. 단계별집행계획의 위치가 다른 것은 종전에는 도시계획시설의 일부에 대하여만 단계별집행계획을 수립하도록 하던 것을, 이번에 도시계획시설의 종류에 관계없이 모든 도시계획시설에 대하여 단계별집행계획을 수립하도록 하였기 때문이다. ■ 종전의 도시계획체계 도시계획 구 역 지역 지구 단 계 별 구역 집행계획 광 역 도 시 계 획 도시계획 실 시 시 설 계 획 도시기본 계 획 도 시 계 획 도시개발사업 및 재개발사업 지구단위계획 구역의 지정과 지구 단위계획 다. 도시계획의 명칭 법제처 심사과정에서 도시계획의 명칭에 대하여도 많은 논란이 있었다. 당초 건설교통부의 원안에는 국토계획을 도시계획에 흡수하면서 이를 “국토도시계획”이라고 명명하였다. 이에 따라 “광역국토도시계획” “국토도시기본계획” “국토도시관리계획” “국토도시계획시설” “국토도시계획사업” “국토도시계획시설사업” “국토도시계획위원회” 등 어색한 용어가 속출하였다. 그런데 국토의 일부에 불과한 도시를 국토와 도시를 동일한 수준에서 병렬적으로 나열하는 것 자체가 논리적으로 불합리할 뿐만 아니라, “국토도시계획”이라는 용어로는 “국토계획”인지, 아니면 “도시계획”인지 여부조차 불분명하여 개념에 혼란이 초래될 우려가 있었다. 실제로도 “△△광역시 국토도시계획” “△△시 국토도시계획” “△△군 국토도시계획” “△△구 국토도시계획” 등의 경우 그 명칭이 걸맞지 아니한다 할 것이다. 그리고 이미 도시계획이라는 용어가 학계는 물론 일반국민에게도 널리 쓰이고 있으므로 굳이 생소한 용어로 바꿀 필요가 있는지 의심스럽고, 건설교통부 스스로도 이 법의 제정목적이 도시계획기법을 도시지역이 아닌 지역에 대하여도 적용하려는 것이라고 하면서 도시계획이라는 용어를 없애려고 하는 것은 그리 설득력이 없었다. 그래서 건설교통부실무자와 많은 논란을 벌인 후 도시계획이라는 용어는 그대로 두기로 하였다. 다만, 군의 경우 도시화되어 있지 아니한 지역이 적지 아니하고, 이러한 지역에 대하여 “△△군 도시계획”이라는 용어를 사용하는 것은 어색하다는 점이 있어서 군에 대하여는 도시계획이라는 용어 대신에 “군계획”이라는 용어를 사용할 수 있게 하였다. 즉 특별시 및 광역시에서는 “△△특별시(광역)도시계획”을 군에서는 “△△군계획”으로 부르도록 한 것이다. 3. 용도지역 용도지구 및 용도구역의 개편 가. 준도시지역 및 준농림지역을 관리지역으로 통합 이번에 용도지역이 5개(도시지역 준도시지역 농림지역 준농림지역 및 자연환경보전지역)에서 4개(도시지역 관리지역 농림지역 및 자연환경보전지역)로 축소되었다(법§6). 종전의 도시지역 농림지역 및 자연환경보전지역은 종전대로 유지되고, 종전의 준도시지역 및 준농림지역은 관리지역으로 통합되었다(법 부칙§14). 관리지역은 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리하게 되는데, 관리지역은 다시 다음과 같이 보전관리지역 생산관리지역 및 계획관리지역으로 세분된다(법§6, §36①). 1) 보전관리지역 : 자연환경보호, 산림보호, 수질오염방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 2) 생산관리지역 : 농업 임업 어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 3)계획관리지역 : 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용 개발을 하려는 지역으로서 계획적 체계적인 관리가 필요한 지역 ■ 용도지역의 재편 도시 지역 주거지역 상업지역 공업지역 녹지지역 도시 지역 주거지역 상업지역 공업지역 녹지지역 준도시 지역 취락지구 산업촉진지구 시설용지지구 관리 지역 보전관리지역 생산관리지역 계획관리지역 준 농 림 지 역 농 림 지 역 농 림 지 역 자연환경보전지역 자연환경보전지역 나. 토지적성평가 도시관리계획을 입안하기 위하여는 기초조사를 하여야 하는데, 기초조사에는 토지적성평가가 포함되도록 하였다(법§27③). 토지적성평가는 필지별로 실시하는데, 토지의 자연적 인문사회적 공간입지적 환경을 평가하고 계량화하여 가장 적절한 토지특성에 따라 분류하게 된다. 토지적성평가에 의하여 보전할 지역과 개발할 지역이 구분되게 되므로 토지적성평가는 토지이용체계의 성패를 가름하는 중요한 기본전제가 된다. 이 토지적성평가는 사실상 관리지역을 보전관리지역 생산관리지역 또는 계획관리지역으로 세분하는 때에 대비하여 도입한 제도인 바, 관리지역을 세분하고자 하는 때에는 반드시 토지적성평가를 실시하여야 한다. 다. 용도지구의 통폐합 및 확대적용 용도지구에도 다소 변동이 있었다. 종전의 도시계획법에 의한 경관지구를 ■ 용도지구의 구분 구 분 지 정 목 적 경관 지구 자연경관지구 산지 구릉지 등 자연경관의 보호 또는 도시의 자연풍치를 유지 수변경관지구 지역내 주요 수계의 수변자연경관을 보호 유지 시가지경관지구 주거지역의 양호한 환경조성과 시가지의 도시경관을 보호 미관 지구 중심지미관지구 토지의 이용도가 높은 지역의 미관을 유지 관리 역사문화미관지구 문화재와 문화적으로 보존가치가 큰 건축물 등의 미관을 유지 관리 일반미관지구 중심지미관지구 및 역사문화미관지구외의 지역의 미관을 유지 관리 자연경관지구 수변경관지구 및 시가지경관지구로 세분할 수 있도록 하였다(영§31②). 그리고 종전의 도시계획법에 의한 개발촉진지구를 종전의 국토이용관리법에 의한 산업촉진지구 및 시설용지지구와 통합하여 개발진흥지구로 하고, 개발진흥지구는 다시 취락개발진흥지구, 산업개발진흥지구, 유통개발진흥지구, 관광 휴양개발진흥지구, 복합개발진흥지구로 세분할 수 있도록 하였다(법 부칙§14①, 영§31②). 학교위생정화구역에 숙박시설이나 위락시설이 들어서지 못하게 할 수 있도록 특정용도제한지구를 신설하고, 주택을 비롯한 기존건축물의 개수 또는 보수를 지원하기 위하여 리모델링지구를 신설하였다(법§37①, 영§31①). 용도지구를 지정할 수 있는 지역적 범위에는 아무런 제한을 하지 아니하였는 바, 종전에는 도시계획법에 의한 용도지구를 지정할 수 없었던 비도시지역에 대하여도 용도지구를 지정함으로써 보다 효율적인 토지이용을 도모할 수 있게 되었다. 구 분 지 정 목 적 고도 지구 최고고도지구 환경과 경관을 보호하고 과밀을 방지하기 위하여 건축물높이의 최고한도를 규제 최저고도지구 토지이용을 고도화하고 경관을 보호하기 위하여 건축물높이의 최저한도를 규제 방화지구 화재의 위험을 예방 방재지구 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴 그밖에 재해를 예방 보존 지구 문화자원보존지구 문화재와 문화적으로 보존가치가 큰 지역의 보호 및 보존 중요시설물보존지구 국방상 또는 안보상 중요한 시설물의 보호와 보존 생태계보존지구 야생동식물의 서식처 등 생태적으로 보존가치가 큰 지역의 보호와 보존 시설 보호 지구 학교시설보호지구 학교의 교육환경을 보호 유지 공용시설보호지구 공용시설을 보호하고 공공업무기능을 효율화 항만시설보호지구 항만기능을 효율화하고 항만시설의 관리 운영 공항시설보호지구 공항시설의 보호와 항공기의 안전운항 취락 지구 자연취락지구 녹지지역 관리지역 농림지역 또는 자연환경보전지역안의 취락을 정비 집단취락지구 개발제한구역안의 취락을 정비 개발 진흥 지구 취락개발진흥지구 주거기능을 중심으로 개발 정비 산업개발진흥지구 공업기능을 중심으로 개발 정비 유통개발진흥지구 유통 물류기능을 중심으로 개발 정비 관광 휴양 개발진흥지구 관광 휴양기능을 중심으로 개발 정비 복합개발진흥지구 주거기능, 공업기능, 유통 물류기능 및 관광 휴양기능 중 2 이상의 기능을 중심으로 개발 정비 특정용도제한지구 주거기능보호 청소년보호 등의 목적으로 청소년유해시설 등 특정시설의 입지를 제한 아파트지구 아파트의 집단적인 건설 관리 위락지구 위락시설을 집단화하여 다른 지역의 환경을 보호 리모델링지구 노후건축물이 밀집된 지역의 현재 환경을 유지 정비 라. 용도구역 수산자원보호구역을 신설하고 종전의 국토이용관리법에 의하여 자연환경보전지역에 지정할 수 있었던 수산자원보전지구를 수산자원보호구역으로 변경하였는 바, 이 결과 용도구역은 개발제한구역 시가화조정구역 및 수산자원보호구역의 3개가 되었다(법 §40, 부칙 §14②). 마. 다른 법률에 의한 지역 지구 구역 구획 등의 남발방지 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 다른 법률에 의하여 토지이용에 관한 지역 지구 구역 구획 등을 새로이 획정 또는 설치하는 경우에는 그 구역 등의 지정목적이 이 법에 의한 용도지역 용도지구 및 용도구역의 지정목적에 부합되어야 한다(법§8①). 이와 같이 다른 법률에 의한 구역 등이 이 법에 의한 용도지역 용도지구 용도구역의 지정목적에 부합되도록 하기 위하여 다른 법률에 의하여 구역등을 지정할 때에는 다음에 따르도록 하였다. 첫째, 다른 법률에 의하여 1㎢(도시개발구역인 경우에는 5㎢) 이상의 구역 등을 지정 또는 변경하고자 하는 경우 중앙행정기관의 장은 건설교통부장관과 협의하고, 지방자치단체의 장은 건설교통부장관의 승인을 얻도록 하였다(법§8②, 영§5①②). 둘째, 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다른 법률에서 이 법에 의한 용도지역 지구 구역의 지정 또는 변경을 의제하는 내용이 포함되어 있는 계획을 허가 인가 승인 또는 결정하고자 하는 경우에는 미리 도시계획위원회의 심의를 받도록 하였다(법§9, 영§6①). 바. “용도지역”이라는 용어 종전에는 도시계획에 의하여 지정된 용도지역을 따로 부르는 명칭이 없이 그저 “지역”으로만 불렀다. 그래서 도시계획법 자체는 물론 건축법 등 다른 법령에서 “지역”이라는 용어를 사용할 때에 그것이 단순히 일정한 지역적 범위를 가리키는 것인지, 아니면 도시계획법에 의한 용도지역을 가리키는 것인지 여부를 알기 어려웠다. 가령 “하나의 대지가 2 이상의 지역에 걸치는 경우에는……”이라는 표현에서 “지역”이 단순히 일단의 토지를 가리키는 것이 아니라 용도지역, 그것도 도시계획법에 의하여 지정된 용도지역을 가리키는 것이라는 점을 쉽사리 알기 어려웠다. 이러한 사정은 지구 및 구역의 경우에도 마찬가지다. 그래서 이번에 도시관리계획에 의하여 지정된 지역 지구 구역은 아예 용도지역 용도지구 용도구역으로 부르도록 하고, 이에 해당하지 아니하는 것은 그냥 지역으로 부르도록 하여 이러한 혼란을 줄이도록 하였다(법§2). 위에서 예로 든 표현은 “하나의 대지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는……”으로 되어 이해하기 쉽게 된다. 따라서 앞으로 다른 법령에 의한 획정된 지역 지구 등을 가리키는 때에는 가급적 용도지역이라는 용어를 사용하는 것을 피하도록 하여 이 법에 의한 용도지역과 혼동되지 아니하도록 하여야 할 것이다. 4. 제2종지구단위계획구역의 지정 가. 준농림지역의 계획적 단계적 개발 종전에는 준농림지역을 개발하고자 하는 경우 그 개발목적에 따라 준농림지역에서 다른 용도지역 또는 용도지구로 변경한 후 그 지역에 대하여 개발계획을 수립하였다. 이 결과 개발이 소규모 산발적으로 이루어져 기반시설이 부족하게 되고 환경이 훼손되는 등의 문제가 발생하였고, 도시 전체 차원에서의 종합적 토지이용이나 도시의 발전방향에 대한 고려가 미흡하였다. 이러한 사례의 재발을 방지하기 위하여 주로 계획관리지역과 개발진흥지구를 대상으로 개발용도로 사용할 수 있는 지역을 미리 제2종단위계획구역으로 지정하여 제2종지구단위계획을 수립하도록 한 후 이에 따라 개발하게 하였다. 종전과 달리 개발을 대규모화 집단화하고 도시 전체 차원에서 종합적으로 검토할 수 있도록 함과 동시에 미리 상세한 계획을 수립함으로써 기반시설의 부족 환경훼손 등의 문제가 최소화되도록 하였다(법§51③). 나. 기반시설의 설치 및 인센티브의 제공 미개발지역의 개발에 따른 기반시설을 확보하기 위하여 제2종지구단위계획구역이 지정되면 기반시설부담구역으로 지정된 것으로 간주함으로써 사업시행자가 의무적으로 기반시설을 설치하도록 하였다(법§67④). 이에 대한 반대급부로 제2종지구단위계획구역안에서는 제2종지구단위계획으로 그 용도지역에 적용되는 건폐율 및 용적률의 150% 이내에서 완화하여 적용하고, 그 용도지역안에서의 건축제한을 완화할 수 있도록 하였다(영§47①②). 5. 도시계획시설의 변경 종전에는 도시계획시설이 52종이었는데, 이번에 전국적으로 1곳만 지정되어 있는 관망탑을 도시계획시설에서 제외하고, 체육시설 납골시설을 추가한 결과 53개가 되었다. 그리고 도시계획시설결정없이 설치할 수 있는 기반시설의 범위를 도시지역과 비도시지역에 따라 차등화하였다. 주차장, 자동차정류장, 궤도, 삭도, 광장, 전기공급설비, 그리고 유류저장 및 송유설비의 경우 도시지역에 설치하는 때에는 도시계획시설결정을 거쳐야 하거나 도시계획시설결정을 거치지 아니하더라도 설치범위가 한정되는데, 비도시지역에 설치하는 때에는 이러한 제약을 받지 아니하도록 하였다. 6. 개발행위허가제의 보완 가.비도시지역에 대한 개발행위허가제의 확대적용 종전의 도시계획법에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 개발행위를 하고자 하는 때에는 허가를 받도록 함으로써, 비록 용도지역 용도지구 용도구역안에서의 건축제한에 적합하더라도 기반시설이 부족하거나 주변경관과 조화를 이루지 못하는 경우에는 개발행위허가를 하지 아니할 수 있었다. 그러나 국토이용관리법에는 개발행위허가제와 같은 제도가 없었으므로 상위계획에 부합되지 아니하거나 환경 경관측면에서 문제가 있는 경우에도 법령에만 위반되지 아니하면 건축을 허가할 수밖에 없었다. 이번에 국토이용관리법이 도시계획법과 통합됨에 따라 개발행위허가제가 비도시지역에 대하여도 확대적용됨으로써 이러한 문제는 자동적으로 해소되었다. 나. 연접개발방지를 위한 기준의 제시 동일한 목적으로 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 연접하여 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 간주함으로써 소위 “포도송이개발”을 방지하도록 하였다. 여태까지 연접개발여부의 판단기준이 없어서 연접개발에 대한 규제가 어려웠는데, 이번에 이러한 기준을 제시하였다. 즉 고속도로 일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로 하천 공원 등 지형지물에 의하여 분리되거나, 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 일반국도 또는 지방도에 직접 연결되는 경우에는 연접개발로 보지 아니하도록 하고, 기타의 경우에는 연접개발로 보아 연접된 토지의 면적이나 이전에 개발한 면적을 모두 합산하여 허가가능면적을 적용하도록 하였다(영§55④). 다. 대규모개발행위에 대한 허가절차강화 대규모 개발행위에 대하여는 허가절차를 강화하였는 바, 다음의 개발행위에 대하여는 허가를 하기 전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하였다(법§59①, 영§57①). 1) 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 허가기준면적 이상인 경우 2) 부피 3만㎥ 이상의 토석채취 7. 기반시설연동제의 도입 가. 기반시설연동제의 의의 종전에는 용도지역 용도지구 용도구역 안에서의 건폐율제한, 용적률제한등의 건축제한에 적합하기만 하면 그 지역에 설치되어 있거나 설치될 기반시설의 용량에 관계없이 개발이 가능하였으므로 기반시설이 부족한 상태임에도 불구하고 개발행위에 대한 허가를 거부할 수 없었다. 그리고 기존 개발지역의 인근에 아무런 기반시설을 설치하지 아니한 채 상가나 주택을 건설함으로써 자신은 무임승차를 하면서 기존 개발지역의 주민은 기반시설의 부족으로 불편을 겪게 하는 경우에도 별다른 대책이 없었다. 이번에 개발시설연동제롤 도입하여 새로운 개발에 수반되는 기반시설의 확보와 개발행위허가를 연계시켰다. 이에 의하면 기존의 기반시설이 수용할 수 있는 범위안에서 개발행위를 허가하고, 개발행위로 인하여 추가로 필요하게 되는 기반시설에 대하여는 개발행위자가 부담하게 된다. 기반시설연동제는 개발밀도관리구역제도와 기반시설부담구역제도로 구분된다. 나. 개발밀도관리구역 개발밀도관리구역은 개발이 완료되어 더 이상 기반시설의 추가설치가 어려운 지역에 대하여 지정하는데, 기존의 주거지역 상업지역 및 공업지역이 그 대상이 된다. 개발밀도관리구역에서는 개발밀도를 제한하여 추가개발을 억제함으로써 추가개발로 인한 기존 기반시설의 과부하를 최소화하는데, 개발밀도관리구역안에서는 그 용도지역에 적용되는 용적률의 최대한도의 50%의 범위안에서 용적률을 강화하여 적용한다(법§66①②, 영§62①). 다. 기반시설부담구역 녹지지역 관리지역 등 개발되지 아니한 지역과 같이 개발로 인하여 기반시설의 추가설치가 필요한 지역(기반시설부담구역)에 대하여는 기반시설부담계획을 수립하고 개발행위를 하는 자로 하여금 이 계획에 따라 직접 도로 학교 등 기반시설을 설치하거나 이에 필요한 비용을 기반시설부담금으로 납부하도록 하였다(법§67①, 영§64①). 개발시설부담구역의 지정대상은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치나 토지의 형질변경이 집중되는 지역, 10만㎡ 이상으로 토지의 형질변경이 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역 및 그 주변지역이 되는데, 제2종지구단위계획구역의 지정에 대한 결정 고시가 있는 경우 그 구역은 기반시설부담구역으로 지정된 것으로 본다(법§67④). 기반시설을 설치하거나 기반시설부담금을 부담하여야 하는 경우는 기반시설부담구역안에서 건축물의 건축 또는 이를 위한 토지의 형질변경으로서 개발행위허가를 받아야 하는 행위(기반시설부담개발행위)를 하는 자인데, 설치대상이 되는 기반시설은 도로, 공원, 녹지, 초 중 고등학교용지, 수도, 하수도의 설치, 폐기물처리시설 등 중에서 기반시설부담계획으로 정한다(법§68①②, 영§66). 개발행위를 하는 자가 직접 기반시설을 확보하는 경우에는 준공검사를 신청하기 전까지 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 한다. 설치비용을 납부하는 경우에는 기반시설부담개발행위에 대하여 허가 인가 승인 등을 얻은 날부터 60일 이내에 비용을 납부하여야 한다(법§72①). 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보에 필요한 비용을 납부받은 경우에는 그 기반시설부담개발행위를 하는 자가 건축물에 대한 사용검사를 신청하기 전까지 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 한다(법§72②). 기반시설부담개발행위를 하는 자가 납부한 비용만으로는 그 기반시설부담구역안에 기반시설을 설치할 수 없거나 그에 필요한 용지를 확보할 수 없는 경우 그 부족분은 특별시장 광역시장 시장 또는 군수가 충당하며, 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보비용이 완납되기 전에 미리 기반시설을 설치하기 위하여 필요한 경우에는 지방채를 발행할 수 있다(법§73②, §74). 8. 용도지역별 행위제한 및 개발밀도 가. 건폐율과 용적률에 관한 규정의 일원화 종전에는 도시지역안에서의 건폐율과 용적률은 도시계획법에, 비도시지역안에서의 건폐율과 용적률은 건축법에 각각 따로 규정되어 있었다. 이번에 비도시지역에서의 건폐율과 용적률도 이 법에 함께 규정하였다. 다만, 다음과 같이 일정한 범위안에서 건폐율 및 용적률을 도시계획조례로 따로 정할 수 있는 예외를 인정하였다(법§77③, 영§84③). 1) 건폐율을 따로 정할 수 있는 지역 : 자연취락지구, 개발진흥지역 (도시지역이 아닌 경우에 한함), 수산자원보호구역, 자연공원 및 그 보호구역, 국가산업단지 및 지방산업단지(공업지역인 경우에 한함), 농공단지 2) 용적률을 따로 정할 수 있는 경우 : 개발진흥지구(도시지역이 아닌 경우에 한함), 수산자원보호구역, 자연공원 및 그 보호구역, 농공단지(도지지역이 아닌 경우에 한함) 9. 관리지역안에서의 행위제한 관리지역안에서의 행위제한을 종전의 Negative방식에서 Positive방식으로 전환하였는데, 행위제한의 개략적인 내용은 다음과 같다(영§71①, [별표 18] 내지 [별표 20]). 관리지역안에서의 행위제한의 내용은 보전관리지역의 경우에는 보전녹지지역, 생산관리지역의 경우에는 생산녹지지역, 계획관리지역의 경우에는 자연녹지지역의 수준으로 삼은 것이다. ■ 관리지역안에서 허용되는 주요건축물 건 축 물 보전 생산 계획 건 축 물 보전 생산 계획 단독, 다가구주택 ○ ○ ○ 숙박시설 × × ▲ 아파트 × × × 공장 × ▲ ▲ 연립, 다세대주택 × △ △ 창고 ▲ □ □ 1종근린생활시설 ▲ □ ○ 위험시설(가스저장소) △ △ △ 음식점 × × △ 자동차시설(폐차장) × × △ 종교집회장 △ △ ○ 동식물시설(축사) ▲ ○ ▲ 위락시설 × × × 분뇨쓰레기, 재활용시설 × △ ○ 노래연습장 △ △ ○ 공공시설(방송국) □ □ ○ 공연장, 집회장, 관람장 × × × 화장장, 납골당 △ ▲ ○ 전시장 × × △ 관광휴게시설 × × △ 시장, 상점 × ▲ × ○ 전면허용 △ 조례로 허용 □ 시행령으로 제한적 허용 ▲ 조례로 제한적 허용 × 불허 병원 △ △ △ 교육연구시설 ▲ ▲ ○ 운동시설 × × △ 업무시설 × × × 10. 건폐율과 용적률의 하향조정 그리고 준주거지역의 용적률상한을 200% 이상 700% 이하에서 200% 이상 500% 이하로 하향조정하는 한편, 건폐율과 용적률의 상한을 [표] ■ 건폐율상한 및 용적률상한의 하향조정 구분 종 전 현 행 건폐율 준도시지역 : 60% 이하 준농림지역 : 40% 이하 보전관리지역, 생산관리지역 : 20% 이하 계획관리지역 : 40% 이하 농림지역 : 60% 이하 20% 이하 자연환경보전지역 : 40% 이하 40% 이하 용적률 준도시지역 : 200% 이하 준농림지역 : 80% 이하 보전관리지역, 생산관리지역 : 50% 이상 80% 이하 계획관리지역 : 50% 이상 100% 이하 농림지역 : 400% 이하 50% 이상 80% 이하 자연환경보전지역 : 80% 이하 50% 이상 80% 이하 와 같이 하향조정하여 비도시지역의 개발밀도를 낮추었다. 특히 보전관리지역 및 생산관리지역의 건폐율상한 및 용적률상한을 보전녹지지역의 건폐율상한 및 용적률상한과 같게 하였다.