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조직법이론의 새로운 동향과 정부조직에 관한 민주적 법치국가모델 선정원(명지대학교 법정대학 교수) 차례 Ⅰ. 조직법이론의 새로운 동향 - 조직법의 의의와 기능 1. 법과 행정조직의 관계-조직법의 의의 2. 조직법의 이중적 기능 Ⅱ.적극적 발전국가모델, 작은 정부사고와 사회적 갈등의 극복의 과제 1.정부조직의 모델로서 적극적 발전국가모델과 그 한계 2.작은 정부사고, 국정현안의 딜레마상황과 사회적 갈등의 극복과제 Ⅲ. 사회발전을 위한 새로운 정부조직모델로서 민주적 법치국가모델 1. 행정조직의 새로운 모델로서 민주적 법치국가모델 Ⅳ. 결론 - 새로운 조직법이론에 따른 조직개편판단의 고려사항과 검토과제 Ⅰ. 조직법이론의 새로운 동향 ­ 조직법의 의의와 기능 그 동안 법학분야에서 조직연구는 매우 부족했었다. 특히 정부조직에 관한 일반이론적 연구는 거의 없었다. 이 논문에서는 정부조직에 관한 새로운 법학적 연구동향을 종합하고 나아가 정부조직모델논의를 통해 한국의 정부조직연구에 관한 일반이론적 기초를 발견하고자 시도할 것이다. 이러한 목적으로 지금까지 한국 정부조직의 중요모델이었던 적극적 발전국가모델과 작은 정부사고를 요약하고 비판적으로 검토한 다음, 민주적 법치국가모델에 따른 정부조직의 모습을 그려보고자 한다. 1.법과 행정조직의 관계 ­ 조직법의 의의 1)Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, SS.120-126. 2) Hans-Heinrich Trute, Funktionen der Organisation und ihre Abbildung im Recht, in ; Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem(Hg.), Verwaltungsorganisa- tionsrecht als Steurungsressource, 1997, S.254. 3) Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, S.13. 전통적 행정조직법에 중요한 영향을 미친 관료제이론은 행정조직을 계층제조직으로 파악하여, 정치적으로 결정된 일정한 행정목적을 추구하기 위하여 관할권을 명확하게 배분하고, 조직의 통일성을 보장하기 위하여 공무원이 직무를 집행함에 있어 미리 제정된 법령을 준수하여야 하며 수직적인 감독에 복종해야 한다고 보았다. 또, 할당된 관할권의 범위내에서 문서에 따라 객관적이고 중립적으로 업무를 처리하는 것으로 묘사했다. 이러한 관료제이론은 오늘날 행정조직을 지나치게 계층제조직으로만 파악하고 수직적인 감독관계만을 중시하며, 행정과제의 성공적인 수행을 위해 중요한 수평적 협력과 다른 복합적 요소를 경시했다는 평가를 받고 있다. 특히, 조직의 과제와의 관련성을 제대로 고찰하지 않고 과제의 성격에 따라 조직도 달라져야 함을 인식하지 못했다. 전통적 행정조직법학 또, 전통적 행정법자체가 지나치게 행정과 시민간의 외적 행위에 초점을 맞춘 결과 도 조직전체를 행정청으로 볼 뿐 불침투성이론(These von der Impermeabilit t der Staatsperson)에 따라 내부의 조직문제를 내부관계로 보아 법과는 관계가 없는 것으로 다루어 왔다. 그런데, 이러한 논리는 결국 대통령, 각부 장관이나 시장과 같은 단독행정청인 행정기관장이 개인적 의지에 의해 인사, 예산, 조직, 규제설계 등의 문제를 처리하는 것을 승인하였으므로 권위주의적 행정을 소극적으로 지지한 셈이 되었다. 조직의 구성원인 구체적인 업무담당공무원들의 역할과 의미는 거의 무시되었다. 그렇지만 현대사회가 복잡해지고 가변성이 높아지면서 높은 전문성과 신속성이 요구되었고, 이로 인해 조직구성원의 능력과 직무몰입여부가 행정의 능력을 결정지으면서 조직법에도 새로운 이론흐름이 나타나고 있는데, 이 흐름은 조직구성원들사이의 의사소통, 협력 및 행위조정의 결과로 조직의 행위가 산출된다는 점을 중시한다. 조직은 집단화된 행위주체로서 사람들 상호간에 의미있는 의사소통과 행위를 형성하고 유지시켜주는 행위결합체 또는 의사소통체계이자, 규범체계 이러한 관점에서 라고 정의할 수 있다. 조직은 구체적 인간의 교체여부와는 독립되어 존재하지만, 조직구성원들은 공통의 목적을 추구하면서 상호작용을 하기 때문에 조직은 행위결합체(Handlungszusammenhang) 또는 의사소통체계라고 할 수 있는 것이다. 또, 모든 조직은 법규범에 의해 일정한 과제를 부여받아 그것을 이행하기 위하여 구성원들에게 구체적 직무를 부여하되 그것들을 적절하게 결합시키는 법규범의 체계라고 할 수 있다. 사회에서 당해 조직에 대한 기대가 바뀌면 이 기대를 반영하기 위해 법규범들은 조직구조와 구성원의 역할을 변경시켜서 대응하게 된다. 4)Mark C. Suchman/ Lauren B. Edelman, Legal Rational Myths : The New Institutionalism and the Law and Society Tradition, Law and Social Inquiry 1996, p.905. 5) Mark C. Suchman/ Lauren B. Edelman, a.a.O., pp.939-941. 한편, 행정학의 한 분야인 조직론에서는 법을 형식적으로 조직에 대한 제약요인으로서만 파악하여 권위주의적이고 강제적이며 외생적인 명령과 제재의 근거로서 이해해왔다. 그러나, 이러한 이해방식은 잘못된 것이라 할 수 있다. 법은 조직을 탄생시키고 변화시키며 상호 영향을 주고받고 서로를 변화시키며 재구성하기도 하므로 완전히 외생적 변수라고 할 수도 없고 또 완전히 내생적 변수라고 볼 수도 없다. 현실적으로도 조직개혁과 핵심규제의 개혁문제는 매우 밀접하게 연계된 주제이어서 특정 조직의 존부 및 그 관할범위에 관한 법규정은 당해 조직의 권한, 업무방식뿐만 아니라 인원과 예산까지 상당한 정도로 구조화시킨다. 이러한 구조화를 통해 정부조직은 그 업무의 지속성, 객관성 및 중립성을 보장받는다. 관계법들의 체계속에서 조직의 위치, 조직의 권한, 조직간 또는 조직구성원간의 갈등해결의 방식은 특정 조직의 존폐와 그 발전에 지대한 영향을 미친다. 반대로 조직의 구성원들의 태도와 조직의 구조는 핵심규제의 내용설계와 그의 집행에 중대한 영향을 미친다. 우리나라의 입법설계능력의 낙후성과 취약성때문에 짧은 법들로 분절되어 존재하는 실정법의 파편화현상이 심각하고, 법의 통일성이 부족하다보니 부처이기주의가 활동할 공간을 주게 되어, 관할의 구별이 어려운 중복유사의 업무를 처리하는 부서들이 각 부처들사이에 존재할 수 있게 되는 것이다. 이런 상황에서 각 부처의 관할은 그의 내용이 명확하고 확고하다고 할 수도 없고 실세장관들의 입김에도 강하게 영향받는 정치적인 성격도 갖는다. 한편, 그 동안 조직법학이 파악하지 못했던 지식을 조직이론이 제공하기도 한다. 즉, 조직의 구성원은 조직 내부의 문화나 규범적인 기대에도 영향받아 그 기대에 순응하기도 하고 거부하기도 한다. 각 조직의 문화에 따라 관계법규정들이 유사함에도 불구하고 업무를 서로 다르게 처리하는 현상은 흔히 발견된다. 어떤 조직에서는 조직내의 정치적 역학관계에 따라 당해 조직의 업무중 일부는 소홀히 취급되거나 무시되고 있으나 다른 조직에서는 유사 업무가 전혀 다르게 취급되고 있을 수도 있다. 따라서, 모든 조직은 자기 조직과 관련된 관계법들의 규정내용들에 대해 순응하는 정도를 달리 함으로써 각 규정의 내용을 재해석하고 있다고 볼 수 있다. 물론, 조직환경이 변화하면 기존의 업무에 대한 태도들을 재조정할 수도 있다. 6) Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, SS.18-19. 특히 문제되는 경우는 조직간 권한들의 경합과 충돌이 존재하는 때인데, 관계 조직들에 대한 법규정의 내용이 모호하고 모순적으로 보이기 때문에 이러한 문제가 초래된 경우가 많다. 중앙행정조직간 권한의 중복과 갈등은 법과 정책의 집행이라는 명분에 의해 중복 유사의 산하기관들을 경쟁적으로 만들어내 유지시키면서도 구조조정에 필사적으로 저항하게 만드는 동인이 되기도 한다. 산하기관의 생존을 위해 국회의원들의 무관심을 이용하여 상대적으로 개정이 어려운 법률에 근거규정을 마련하려 애쓰고, 구조조정과정에서 기획예산처나 행정자치부 등도 국회통과의 어려움을 고려하여 구조조정대상에서 제외하기도 한다. 해당 분야에서 보호해야 할 공익보다 해당 부처의 조직적 이익이 우선시되어 상호 협력과 역할조정이 이루어지지 않으므로 제한된 정부의 자원이 분산될 수밖에 없고 결국 해당 공익에 대한 보호는 제대로 이루어지지 못하게 된다. 이러한 메커니즘이 한국에서 조직이기주의가 정부의 자원을 낭비하면서도 법과 정책의 성공적 집행을 좌초시키는 전형적인 경우라고 할 수 있다. 당해 중앙조직은 산하기관에 업무량이나 전문성과 관계없이 일률적인 최소기준에 의해 많은 직원들을 배치해두고 있는데 실질적으로는 그것의 부당함을 알면서도 경쟁하고 있는 다른 부처와의 관계 때문에 축소나 유사기관의 통폐합에 필사적인 저항을 한다. 각 부처의 이러한 실정을 잘 모르는 기획예산처나 국무조정실 또는 외부전문가들에 의한 통합적 조정이 한계가 있을 수밖에 없는 이유이다. 2. 조직법의 이중적 기능 행정조직에 대하여 행정조직법은 행정과제를 이행할 수 있도록 행정과제, 권한과 책임을 확실한 구조로 결합시켜 지속적으로 행정결정이 창출되도록 함으로써 구성적 기능과 조정기능을 담당한다. 1) 조직법의 구성적 기능 조직법은 구성적 기능(Konstitutions- funktion)을 갖는다. 조직법의 구성적 기능의 측면에서 볼 때 조직법은 네 가지의 중심적 요소로 구성된다. 즉, 조직의 구조, 조정과 협력의 메커니즘, 구성원의 선발, 내부절차인데, 이것들이 전부 규정될 때, 조직법은 비로소 기능하게 된다. 7) Thomas Groß, a.a.O., S.12. 첫째, 조직법은 조직의 내부구조를 형성시키는데, 귀속규범으로서 조직구성원들에게 조직의 공통목적에 도움이 되는 전체과제를 나누어 일정한 과제와 역할을 귀속시킨다. 또, 조직내의 관할을 여러 세부부서에 분배함으로써 업무가 어떻게 처리되어야 하는지, 처리과정에서 어디에 중점을 두어야 하는지에 관한 구조를 형성하는 기능을 수행한다. 일정한 관할권과 역할의 부여를 통해 조직구성원들의 직무가 할당되고 그 일을 일정 기간 지속하게 함으로써 전문성을 촉진시키고 책임성을 명확하게 확보하려 한다. 그의 교체여부에 관계없이 직무의 계속성을 유지시켜준다. 따라서, 여러 부서가 동일한 과제를 동시에 처리하는 것은 원칙적으로 허용될 수 없다. 관할권의 배분의 중요한 의미는 배분된 직무담당자를 중심으로 하여 관련정보가 유통되고 저장된다는 점이다. 따라서, 특정한 직무담당자가 담당업무와 관련된 정보수집과 분석에 태만하고 전문성도 부족하다면 조직에 부여된 과제는 적절히 이행될 수 없게 된다. 둘째, 조직법은 조정과 협력의 메커니즘을 만들어낸다. 조직법의 구성적 기능에 있어 결정적으로 중요성을 갖는 것은 업무와 관할을 배분한 이후 조직전체의 목적을 위하여 각 행위들사이에 조화가 이루어질 수 있도록 설계되었는가 하는 점이다. 조직법은 조직내의 여러 부서들의 의견과 행위를 결합시키는데, 수직적으로 규칙을 제정하거나 개별적 지시 또는 직접 개입 등을 통해, 수평적으로는 의견전달이나 통지 등을 통해 상호간의 업무를 전체적인 관점에서 조정해간다. 부처간의 갈등이 점점 심각해지고 있는 현대행정상황에서는 조직법의 이러한 기능은 매우 중요하다고 할 수 있는데, 조직법은 조직의 목적, 조직의 세부구조, 관할권, 조직구성원의 역할 및 조직에서의 결정방법 등에 관한 것들을 규율함으로써 조정과 협력을 가능하게 하려 한다. 8) Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, SS.19-25. 셋째, 조직법은 누가 어떤 지위와 직무를 담당하도록 할 것인가의 문제 즉, 직무담당자의 선발과 선택의 문제를 규율하고 있어야 한다. 전문성과 신뢰성(또는 책임성)을 갖춘 적절한 인재를 선택하는 문제는 매우 중요한 정치적 과제가 되는데, 조직구조를 아무리 잘 설계한다하더라도 필요한 사람이 그 일을 수행하지 않는다면 당해 조직은 그에 부여된 과제를 적절히 수행할 수 없게 된다. 따라서, 해당 업무의 담당자는 어떤 기준을 충족시키는 사람이어야 하고, 누가 그 사람을 선발할 것인가 하는 문제가 중요해진다. 중앙행정부처에 대하여 정책의 일관성과 개방사회에의 대응성이 부족하다는 비판이 제기되고 있는데, 그 주요원인으로 대통령에 의해 각부장관이 일방적으로 임명되고 교체되는 관행이 거론되고 있다. 이 관행으로 인해 우수하고 성실한 장관이라 하더라도 그 임기가 지나치게 짧고 대통령의 구체적인 의향에 너무 좌우될 뿐만 아니라, 대통령과 관련된 친인척들이나 측근들의 비리로 인해 대통령의 정치적 지지도가 떨어지면 그에 따라 급속하게 행정각부의 업무추진력이 함께 떨어지게 된다. 이의 개선책으로 행정각부장관의 임용시 국회인사청문회를 거치도록 함으로써 대통령이 장관의 임용과 교체여부에 대하여 신중해지고 절차적으로도 국무총리와 실질적으로 사전협의 하도록 함으로써 국무총리의 위상을 강화시킬 수도 있을 것이다. 넷째, 조직법은 조직의 내부절차를 규정한다. 어떤 결정을 내리기 위해서 다수의 사람들의 행위들을 조직화하기 위하여 어떤 단계를 밟아야 하는지, 내부절차에의 참여자들이 어떤 권한을 가지는지를 규율함으로써 내부규제가 가해지게 된다. 전통적인 단선적인 계층제에서는 기관장만이 결정권을 갖고 다른 모든 조직구성원은 보조자에 지나지 않는다고 보는데, 이 사고가 권위주의적 행정문화와 결합되어 결정권자의 강력한 내부규제가 당연하다고 생각하게 만들었다. 이로 인해 결정권자가 제한된 전문성만을 가진 채 대통령 등의 의중에 좌우되어 자의적으로 구체적 지시를 남발하거나 모순되는 지시를 하여 많은 문제를 야기하곤 했다. 따라서, 행정내부절차에 있어 보고, 협의, 승인, 감독 등의 내부규제를 현대행정에 맞게 개선시키는 것이 중앙행정조직뿐만 아니라 중앙행정조직과 산하기관, 지방자치단체와의 관계에서도 시급한 과제가 되고 있다. 2) 조직법의 조정기능 행정조직에 관하여 조직법은 조정기능(Steuerungsfunktion)도 수행한다. 조직법은 조직의 구조와 조직구성원들에게 관할과 직무범위를 설정하고 협력과 조정의 메커니즘을 통해 그들의 행위에 영향을 미쳐 일정한 방향으로 유도함으로써 조정기능을 수행한다. 여기서 조정(Steuerung)이란 행위에 대한 목적지향적인 개입을 말하는데 행정은 사회에 대해서는 조정의 주체가 되기도 하지만 사회를 위한 조정의 객체가 되기도 하는데, 조직법은 행정조직이 사회가 부과한 행정과제에 적합한 것이 되도록 하기 위하여 행정조직을 조정의 객체로 다룬다. 조정기능의 측면에서 볼 때, 실체법과 조직법은 중대한 차이를 보여준다. 먼저 실체법은 외부관계에 직접적으로 개입하는 행정활동의 내용에 대해 규율하는데 비하여, 조직법은 행정활동이 이루어지는 전제에 영향을 미쳐 결과에 간접적으로 개입한다. 이에 관하여 좀 더 상세히 살펴보기로 한다. 실체법은 직접적 조정 또는 내용관련적 조정이라고 부를 수 있는 것으로, 행위를 위한 직접적인 프로그램(조건프로그램 또는 목적프로그램)의 방식으로 입법자가 일반추상적 결정을 내리고, 그것을 행정조직이 구체화하도록 재량을 부여한다. 따라서, 실체법은 사회에 대한 예측가능성이 높고 갈등이 작아 법으로 합의할 수 있는 영역이 넓은 곳에서 적합한 것으로, 미리 목적과 수단에 대해 규정하고 행정이 그것을 이행함으로써 행정의 정당성은 확보되는 것으로 이해한다. 제한된 범위에서 법규명령이나 행정규칙을 통해 행정은 자율적인 프로그램을 만듦으로써 가변적이고 복잡한 환경에 대한 대응의 여지를 넓히려 한다. 조직법은 간접적 조정이라고 부를 수 있는데 행정활동의 결과에 대해 직접적으로 영향을 미치지는 않고 개입권만을 부여함으로써 간접적으로 영향을 미친다. 조직이 창설되거나 조직의 구조나 조정메카니즘 등의 개편을 통해, 즉, 조직규율을 변경시킴으로써 사회에 미치는 결과에 있어서 간접적인 변화가 야기된다. 이 변화는 직접적인 인과관계가 아니라 개연성에 영향을 미치는 것이다. 또, 조직의 구체적 개별적 결정이 아니라 조직의 활동전체에 대해 일반적으로 영향을 미친다. 이에 대하여 절차법은 개별사례와 관련된 간접적 조정이라는 점에서 실체법이나 조직법과 구별된다. 특히, 행정조직의 결정권의 행사와 관련하여 조직법은 공무원등의 행위들과 결정들 상호간의 질서를 형성해줌으로써 조화를 도모하려 한다. 외부와의 관계에서 정보의 흐름에 영향을 미치는 규정들, 내부절차, 관할권과 그 범위에 관한 규정들, 그리고 최종결정권의 소재, 합의방식일 때는 그 방식에 관한 규정들이 행정조직의 의사결정구조를 형성한다. 조직법은 전통적인 정형화된 계층제조직만이 아니라 계층제내에서든 아니면 그것과 전혀 다른 형태이든 다양한 조직이 있을 수 있다는 점이 밝혀지면서 최근에 와서 조정대상으로 크게 주목받고 있다. 조직에 부여된 과제의 이행과 관련한 조직의 성패는 의사결정과 관련된 복합적인 규정들이 결합하여 영향을 미치기 때문에 조직개편도 이러한 여러 측면의 하자를 찾아내어 개선시키는 작업이 되지 않으면 안된다. 조직법 자체는 조직구성원들에게 당위규범으로서 의미를 갖는데 현실적으로 그들이 그러한 당위수준을 충족시킬 수 없는 경우가 많다. 이기주의적 행태나 전문성 및 성실성의 부족으로 인해 전체적인 조화가 깨지고 공익의 발견과 보호의 임무가 방치될 수도 있다. 다른 부처와의 갈등은 물론이고 하나의 부처에서도 일정 부서는 조직법이 부과한 기대수준 내지 당위수준을 충족시키지 못할 수도 있다. 모든 법은 준수의 대상에게 의무를 부과할 때에는 그것을 불이행할 경우에 대비하여 제재수단을 마련해야 하는데, 조직법의 경우에도 조직법이 기대한 당위수준을 이행하지 못한 경우 인사의 불이익이나 예산상의 불이익 또는 조직의 축소나 폐지 또는 정체 등의 제재를 부과할 수 있다. 따라서, 새 정부의 등장과 함께 추진되는 조직개편은 업무추진성과를 근거로 하여 현행 정부조직에 인센티브와 제재를 부과한다는 의미도 갖는다고 할 수 있다. 이 점에서 조직개편은 조직의 성과에 대한 정확한 평가를 필요로 이루어져야 한다고 할 수 있다. 9) 김광웅, 정보화사회에서의 역할 : 전자민주주의와 미래의 정부, 21세기의 정부조직 : 정부, 시장, 민주주의의 조화, 1998. 11, 한국공공정책학회 발표문 참조. 관할권에 관한 규정이 중요한 것이기는 하지만 그 동안의 정부조직개편은 지나치게 관할권의 소재를 변경시키는 성질의 것에 집중되어 있었다는 점에서 현대사회의 복잡성에 정교하게 대응하지 못했었다고 할 수 있다. 과도한 부서이기주의로 인한 모순과 갈등의 존재 또는 조직의 낮은 성과는 조직내의 의사소통절차와 같은 조직법의 내부설계나 인사의 하자에 기인할 수도 있으므로, 조직변경에 접근함에 있어서는 사전에 조직법의 네 가지 구성요소들 중 무엇에 하자가 존재하는지를 조사하여야 한다. 이하에서 필자는 새로운 조직법이론의 성과를 한국정부조직의 이론적 연구에 수용하기 위하여 현재까지 한국의 정부조직에 가장 중요한 영향을 미치고 있는 정부조직모델을 적극적 발전국가모델이라고 하고, 새로이 지향해야 할 모델을 민주적 법치국가모델로 차별화하여 논의하고자 한다. Ⅱ. 적극적 발전국가모델, 작은 정부사고와 사회적 갈등의 극복의 과제 1. 정부조직의 모델로서 적극적 발전국가모델과 그 한계 1) 정부조직의 모델로서 적극적 발전국가모델 조직법의 연구와 정부조직의 개편에서 아마도 가장 어려운 점은 정부조직이 지향해야 할 이념의 혼란으로 인하여 조직설계와 조직개편에 중요한 원칙이 무엇인지 찾기가 어렵다는 점이다. 바로 이 점이 조직설계와 조직개편에 관한 합리적인 이론의 발전을 가로막아왔다. 이러한 문제점 때문에 정부조직의 모델에 관한 논의는 조직설계와 조직개편을 위하여 매우 중요한 의의를 가진다 할 것이다. 한국의 정부조직에 중대한 영향을 미치고 있는 모델은 제3공화국에서 제4공화국까지 박정희대통령의 집권기간에 형성된 정부조직모델인데, 이 모델은 전통으로부터도 영향을 받아 형성된 것이다. 동양의 유교문화, 즉, 삼강오륜의 가부장문화에서는 강화된 소집단내부관계를 사회의 존속과 발전의 원동력으로 삼아왔다. 외부인에 대해서는 친절과 예를 강조하지만 가족내부, 조직내에서는 매우 강화된 특별관계를 보여준다. 효도와 충성이 강조된 전통적 사회조직문화의 영향을 받아 정부조직내에서도 강력한 특별권력관계로 나타나 당해 조직내에서 지시 명령권과 제재권이라는 특별권력을 갖는 기관장의 권력은 거의 제어받지 않고 있다. 또 조직의 구성원들은 권력자에 과잉지배복종의 현상을 보여주고 있는데, 이러한 현상은 한국, 중국은 물론이고 경제적으로 선진국인 일본에서도 해소되지 않는 가부장적 유교문화의 핵심적 한계영역이다. 제3, 4공화국시대는 발전행정이론 및 불균형성장론이 주도하던 시대로 특징지워진다. “발전행정이란 의식적인 정책에 의하여 경제적 및 사회적 변동을 공적으로 관리하는 것”으로 행정에 의한 사회발전과 행정자신의 발전을 함께 포함하고 있는데, 이러한 이론에 기초한 적극적 발전국가모델에서의 정부조직은 대통령과 그의 핵심참모들의 사회발전의 비전독점, 그의 구체화로서 기획기능의 강화를 위한 국가계획기구와 다수의 경제관련부처의 존재, 그리고 다른 일반부처의 경제관련부처에의 종속적 지위가 특징이어서 모든 부처들이 경제발전을 위한 협력기구로 존재하였다. 적극적 발전국가에서는 대통령을 비롯한 중앙정부의 정책결정자에게 정책형성과 변경에 대한 넓은 재량을 인정하면서 현장의 집행공무원들의 정책순응도를 높이기 위하여 매우 구체적이고 상세한 통제권을 부여하였다. 정책권력자는 광범위한 정책결정재량 및 지시재량을 가지고 있으나, 현장의 집행기관은 극히 한정된 권한과 재량을 가지고 있으며 단순행정업무에 대한 처리에 있어서만 재량을 행사하고 있었다. 법규명령이나 정책지침과 같은 행정입법은 행정내부의 현저한 권력불균형을 반영하여 정책권력자가 가장 선호하는 수단이 되고 정책결정자의 의사에 따라 쉽게 바뀔 수 있는 것으로 다루어지며, 정책결정자의 의사에 따라 법적 기초가 없더라도 규제하는 관행이 형성되어 나중에는 과도한 규제의 관행으로 고착되어 현재까지 영향을 미치게 된다. 입법설계에 관한 투자도 이루어지지 않고 합의절차도 경시되며, 입법안을 기초하는 일은 정부내의 실무자급의 공무원이 정책결정자의 의사를 충실히 반영하는 기계적인 집행으로 인식된다. 따라서, 권력남용의 위험이 가장 높은 업무임에도 불구하고 입법실무자들은 법의 형식적 측면의 검토에 관해서만 약간의 재량을 갖는 것으로 이해된다. 외부의 통제기관인 사법적 통제도 거의 미치지 않는다. 현재도 조례에 대한 중앙행정의 통제는 보장되지만 지방자치단체를 구속하는 힘을 갖는 법규명령이나 상급자치단체의 행정입법에 대한 기초자치단체의 원고적격은 인정되지 않고 있다. 2) 적극적 발전국가모델의 한계 - 부처이기주의와 집단이기주 의 90년대 이후 절대권력의 존재근거가 현저히 약화되고 사회의 복잡성, 다원성, 개방성과 가변성의 증대로 인하여 구체적 합리성의 발견능력이 저하되면서 대통령의 구심적 역할은 현저히 약화되고 있다. 하지만, 군사문화에 젖은 권위주의적인 대통령이 존재하지 않은 상황에서도 정부산하기관과 지방자치단체는 물론이고 기업과 국민들까지 강력한 대통령이 존재하던 당시와 마찬가지로 정부가 적극적으로 사회위기를 해결하고 발전에너지를 발굴하여 관리해주기를 기대한다. 산업화, 도시화, 개방화에 따른 사회의 복잡성과 가변성에 대한 대통령이나 정치부문의 대응능력이 취약하고 공공영역에서 지식사회의 싱크탱크로서의 능력도 부족한 상황에서, 정책과 입법의 형성에 가장 결정적으로 영향을 미치는 국내적 요인은 부처이기주의와 각 사회집단들의 집단이기주의다. 부처이기주의와 집단이기주의는 2차대전후 남북간의 전쟁을 거치며 전쟁세대들이 생존의 극한 위협속에서 살아남는 과정에서 적과 아의 2분법적 흑백논리사고에 의해 서로를 바라보며 살아야 했던 생존환경에서 배태되고 강화되기 시작했다. 이것이 경제성장시대를 거치면서 적극적 발전국가의 권위주의와 결합하여 한국행정의 최대문제중의 하나로 떠오르게 된 것이다. 노태우정부나 김영삼정부 그리고 김대중정부 모두 중요한 정책과 입법의 형성과 추진과정에서 부처이기주의와 집단이기주의로 인해 국정수행상의 중대한 어려움에 봉착하였는데, 군사정부가 아닌 문민정부로서 새 정부의 성패의 상당요인은 이 문제의 해결능력에 달려 있을 것이다. 부처이기주의는 정부조직의 운영에 영향을 미칠 뿐만 아니라 조직들의 관할권다툼에도 반영되어 정부조직의 구조 그 자체에도 광범위한 영향을 미친다. 적극적 발전국가에서 관료들은 정책결정자가 원하는 정책수단과 규제수단을 얼마나 신속하고 강하게 제공할 수 있는 지에만 주로 관심을 갖는다. 대통령과 핵심참모(현저히 짧아진 임기도 그 원인임)들의 구심적 역할이 줄어들고 시간이 부족한 상황에서 공무원들은 해당 부처의 장관들이 정한 정책목적을 구체화하는 데만 관심이 집중되고 다른 부처에 대해서는 설득하여 자기 입장을 관철시켜야 할 대상으로밖에 인식하지 않는다. 이로 인해 부처간의 충돌과 밀어붙이기식의 적자생존적인 태도가 만연하게 되었다. 반대하는 부처와의 타협이나 자기 부처의 양보는 패배로 인식되어 담당공무원은 자기조직내에서 치명적인 명예의 손상을 입게 된다. 동원가능한 자원이 유일한 제약요소가 되므로 자원을 장악한 부서는 막강한 권한을 갖게 된다. 그러나, 이 조정은 주로 재정자원의 관점에서 이루어졌을 뿐이다. 그것은 권력적 규제의 방향은 그 동안 대통령이 독점적 지위를 가지고 정부와 국회 그리고 국민과의 관계에서 그의 의사를 관철시켜왔기 때문에 조정할 필요가 없다는 전제위에 있었기 때문이다. 그러나, 이제 권위주의시대가 사라지면서 재정수단과 더불어 사회에 대한 정부의 양대 개입수단인 권력적 규제권의 적절한 배분은 강력한 부처이기주의와 사회의 집단이기주의 그리고 강력해진 야당 때문에 치명적인 문제를 나타내고 있는 것이다. 2. 작은 정부사고, 국정현안의 딜레마상황과 사회적 갈등의 극복과제 1)작은 정부사고의 수용과 그의 한계 10) Herman M. Schwartz, Public Choice Theory and Public Choices - Bureaucrats and State Reorganization in Austria, Denmark, New Zealand, and Sweden in the 1980s, Administration & Society, 1994, pp.48-77. 11)김광웅, 정보화사회에서의 역할 : 전자민주주의와 미래의 정부, 21세기의 정부조직 : 정부, 시장, 민주주의의 조화, 1998. 11, 한국공공정책학회 발표문 참조. 80년대와 90년대에 걸쳐 많은 발전된 산업국가들은 공공부문의 크기와 재정적자를 줄이기 위해 노력했었다. 특히, 영국, 오스트레일리아, 뉴질랜드, 덴마크, 스웨덴 등의 나라들은 늘어가는 재정적자 때문에 공공부문의 구조조정을 적극적으로 실시하여 공공부문을 축소하고 시장부문의 영역을 확대시켜왔다. 정책형성부문과 정책집행부문을 구별하여 후자에 대해서는 공공서비스시장을 형성하여 민간에 맡기고자 하였다. 또, 행정내에도 경쟁의 원리를 도입하고자 했다. 이를 통해 불로소득 내지 부당이득의 추구행위(이른바 지대추구행위)를 감소시켜 지속적인 경제발전과 재정건전성을 회복하려 하였다. 우리나라에서도 전두환대통령의 제5공화국이래 김대중정부까지 행정개혁의 방향을 피상적으로나마 제시해온 작은 정부론은 주로 정부의 규모를 줄이려는 것이었다. 그런 가운데 정부가 꼭 할 필요가 없는 일은 민간에게 이양하고 정부의 지나친 간섭과 규제를 풀어 정부 안팎의 모습을 바꾸는 것이었다. 이 자체 매우 바람직한 측면도 가지고 있었지만, 그 동안 작은 정부론은 정부과제의 내용이나 성격에 관한 논의없이 단지 기능주의관점에서 정부규모의 축소만을 추구한 결과 별로 실효를 거두지 못했다. 특히, 적극적 발전국가의 국정운용방식을 바꾸지 않은 것은 큰 문제이었다. 목적과 방향없이 도구의 효율성과 기능의 생산성만을 중시하면 목적을 정하는 것은 정책결정자의 몫으로 남기 때문에 정부의 입법과 정책의 목적은 정치인 또는 정책결정자가 결정하는 것을 당연시하고 그것의 효율적인 달성만을 주된 관심대상으로 삼았다. 따라서, 권력자 자신과 관련된 문제에 대해서는 매우 취약하였고, 권력자에 밀착한 비공식적 핵심참모와 그 친인척들의 비공식적 영향력이 크게 증가하여 부패와 정경유착의 문제는 해소될 수 없었다. 행정개혁과 정부조직개편에 있어 막연한 작은 정부사고에 기초하여 도구적 효율성에만 의존하려 함으로써 나타나는 문제점을 극복하기 위해서는 헌법적 원칙에 따른 제도적 행정적 능력의 재건 (rebuilding institutional and administrative capacities)이 절실히 필요하게 된 것이다. 2) 국정현안의 딜레마상황 김대중 정부에서 재정경제부와 교육인적자원부의 장관들을 부총리로 격상시킨 것은 경제문제와 교육문제가 우리 사회의 핵심문제로서 그만큼 비중이 높다는 것을 의미한다. 그래서 여기서는 이와 관련된 비전의 충돌과 정책수단의 제약성을 보여주려 한다. 우선 경제문제부터 정책결정의 딜레마상황을 보기로 한다. 첫째, IMF위기당시 한국은 그동안 비교적 건전재정상태를 유지하고 있어 부실은행과 부실기업들의 정리를 위한 재정지출을 감당할 수 있었지만, 다음 정권은 재정문제와 관련하여 중대한 어려움에 봉착할 수도 있다. 정부는 증가하는 예산수요의 억제와 조세수입을 지속적으로 확보해야 한다. 공적 자금으로 인해 재정정책수단의 가능성은 크게 줄어들었는데, 외국투자자들의 중국으로의 투자처이전과 기업투자이전으로 야기된 산업공동화의 결과 조세수입감소 위험속에서 재정건정성을 중장기적으로 계속 유지해야 하는 어려운 과제와 씨름해야 한다. 지방자치단체와 정부산하기관 및 정부투자사업 등에서 재정적자확대위험도 걱정해야 한다. 둘째, 글로벌경제에서 대기업들이 그래도 국제적 경쟁력을 지닐 수 있는 업체로 발전할 가능성이 높지만 과거 중화학공업육성정책을 펼 당시와 같이 대기업을 증가시키기 위한 정책을 펼칠 수도 없는 시대이므로 정책수단이 매우 한정되어 있다. 글로벌수준에서의 대기업의 새로운 창출원으로서 정부산하기관이나 공기업의 민영화가 정책수단으로 고려될 수 있지만 민영화에 대한 저항도 크고 민영화이후 해당 기업들의 공적 책임을 보장할 규제체계를 건설해야 할 과제도 남아 있다. 셋째, 코스닥시장에 벤처기업의 진출을 용이하게 하기 위해 진입을 매우 용이하게 했지만 퇴출이 거의 이루어지지 않고 기업들의 불법자금운용도 심하고 국제적 경쟁력도 부족한 실정이다. 벤처기업에 의한 시장력의 강화정책이 큰 어려움에 봉착하게 된 것이다. 투자자의 자기책임원칙을 강조하면서 퇴출을 강화시키려해도 투자자들의 반발에 부딪혀 과감한 퇴출은 이루어지고 있지 않아 국내투자자는 물론 외국투자자들에게 완전히 신뢰를 상실하고 있다. 한국사회에 아직 자기책임원칙이 정착되지 않아 시장의 참여자들에 대한 권력적 규제 중 진입규제를 풀거나 강화시키는 등 진입규제에만 의존할 수밖에 없는 것이 현실적 어려움의 주된 원인이다. 넷째, 외국자본의 투자촉진을 위한 산업특구 내지 동북아물류기지의 건설정책도 사회적 갈등(예, 심각한 합법적 또는 불법적 대규모파업)을 야기하여 정권자체의 정책추진력과 신뢰도에 치명적 피해를 야기할 수 있다. 결국, 경제문제와 관련하여 정부는 재정수단에 있어서는 재량의 여지가 크게 줄어들었고 시장내의 행위자들의 행위를 권력적으로 규제하는 권력적 규제의 영역에서만 어느 정도 재량여지를 가지고 있으나 경제특구의 예에서 보듯 사회적 갈등으로 인해 그것의 추진도 쉽지 않은 상황이다. 따라서, 삼성그룹에서 새로운 수종산업의 발굴이 현재의 인력으로는 어려워지자 인재확보전략으로 전환한 것처럼, 정부는 교육문제를 핵심적 경제문제로 보고 우수인재나 필요한 인재의 육성정책에 매달릴 수밖에 없는 처지에 놓이게 된다. 교육문제에 관해서 보기로 한다. 첫째, 산업의 비교우위수준에 맞는 적정임금과 적정기술을 갖고 있는 인력은 공급되지 않는다는 기업들의 어려움이 호소되고 있으나 고학력자들의 고실업문제가 병존하는 인적자원의 수요공급상의 불일치를 해소하기가 어렵다. 3D업종 등에 대한 외국노동자의 유입은 단기적인 산업수요는 충족시키겠지만 중장기적으로 많은 문제를 야기할 소지가 있다. 둘째, 글로벌기업에 맞는 우수한 인재와 적합한 인재의 육성이 요구되고, 국내대학의 경쟁력상실에 반발한 많은 학생들이 외국으로 유학을 떠나가고 있어, 특히, 국내 대학원의 위기가 나타나고 있으나, 대학들은 재정이 약해 어떤 대책을 세울 수도 없는 입장이다. 그럼에도 불구하고 정치인들은 대학재정에 대한 지원보다는 유권자로서 수가 많은 초중등학교의 학부모들의 입장을 고려하여 교육재원을 주로 초중등학교의 교원확보와 교실확충에 쓰고 있는 실정이다. 또, 권력적 규제방식을 이용하여 대학들의 자율적인 재원확보노력도 허용하지 않고 있다. 대학제도에 대한 개혁적 비전에의 집중력 상실로 인해 초중등교육에의 과도하고 비효율적인 개입으로 지난 5년의 세월을 보냈다. 셋째, 평등주의적 교육기대가 지나치게 높아 정부의 권력적 규제정책의 원인이 되고 있으며, 각 가계별로 과다한 교육비가 국내는 물론이고 해외로도 지출되어 중대한 경제적 어려움을 야기하고 있지만, 고학력실업자는 늘어나고 있어 교육열의 의미와 실익에 대한 사회전체적인 분석과 검토가 진지하게 수행되어야 할 시점에 이르렀다. 정부는 교육문제에서 비전에 대한 집중력의 약화와 인기영합적 대중주의에의 함몰의 위험에 빠져 있다. 핵심적 경제문제로서 교육문제는 산업인력의 공급자로서 대학문제이지 초중등학교에서의 사교육비의 문제가 아니다. 사교육비 등 학부모들의 교육투자가 대학을 마친 후에 적정하게 회수될 수만 있다면 사교육비투자는 권장해야 하기 때문이다. 그러나, 과잉지출로서 낭비라면 국가경제체제는 중장기적으로 그러한 지출을 감당할 수 없을 것이기 때문이다. 3)민주적 시장경제의 발전을 위한 핵심적 장애요소로서 사회적 갈등의 문제 12) Amy L. Chua, Markets, Democracy, and Etnicity : Toward a New Paradigm for Law and Development, The Yale Law Journal 1998, p.1-107. 다수결의 원칙을 따르는 민주주의는 1인1표 원칙에 따라 인적평등원칙이 의사결정을 지배하지만, 시장경제는 가격결정에 있어 사람이 아니라 금액평등주의가 지배한다. 이에 따라 다수이지만 적은 돈을 지닌 사람들(예, 다수인 피지배종족)과 소수이지만 보다 많은 돈을 가진 사람들(예, 소수인 지배종족)간의 갈등은 민주주의와 시장경제의 병행발전을 추구하는 사회에서는 항상 존재할 수밖에 없는 근원적 위협요인으로서 많은 국가들의 발전을 좌초시켜왔다. 현재까지도 지속되고 있는 ‘법과 발전’(‘law and Development')운동에 참여했던 학자들과 실무자들이 서구선진국들로부터 경제발전을 위한 이론과 자본의 지원을 받고도 발전에 성공하지 못하고 있는, 아프리카, 남아메리카, 아시아 여러 나라들의 실태를 조사한 결과, 다수결주의와 다액주의간의 근원적 갈등이 발전의 최대 장애요인임이 발견되고 있다. 그런데, 우리사회에서도 최근 시장경제와 민주주의의 발전과정에서 폭발적이고 다양한 갈등현상들이 나타나고 있어 사회의 지속적 발전가능성에 상당한 우려를 불러일으키고 있다. 신자유주의를 비롯한 최근의 사회와 정부개혁이론들은 심각한 갈등이 존재하지 않는 서양에서 탄생된 결과 갈등의 문제를 발전을 좌우하는 핵심요인중의 하나로서 고찰하지 못했다. 민주주의와 시장경제의 전면적 채택이후 사회와 종족간의 갈등으로 분열, 정체 내지 후퇴를 보이고 있는 러시아나 많은 아프리카, 중남미국가들에 비하여, 갈등을 관리할 수 있는 능력을 보존하면서 시장경제의 발전에너지를 경제특구부터 제한적으로 투입해왔던 중국이 현재 보여주는 차이를 비교하더라도 사회의 지속적 발전을 위하여 갈등관리의 문제가 얼마나 중요한가를 알 수 있다. 21세기에 들어와서 선진국들의 국가조직내에서 조정기능과 총괄기능의 중시, 사회의 공공영역과의 토론과 합의의 확대는 공론장을 통한 이성의 발견이 현대사회에 있어 사회발전의 진정한 원동력이라는 사실을 수용한다는 점에 있다. 유교적 동양문화권은 모두 행정각부처의 기관장의 정책결정의 불합리성을 견제하기 위한 공론적 장치가 매우 취약하거나 거의 존재하지 않기조차 한다. 대통령 자신이나 행정기관장의 의사에 의해 짧은 시기에 수많은 입법안들을 만들어 내거나 대량의 행정입법들을 정리하는 권력자의존방식의 개혁이 갖는 최대 취약점은 바로 복잡한 사회를 지도하고 규율하기에는 1인의 합리성발견능력은 한계가 있을 수밖에 없다는 점이고, 그것은 바로 유교적 행정문화의 최대약점이기도 하다. Ⅲ. 사회발전을 위한 새로운 정부조직모델로서 민주적 법치국가모델 1. 행정조직의 새로운 모델로서 민주적 법치국가모델 13) 홍준형, 정부조직개편의 법적 문제, 고시연구 1998. 2, 48면. 새로운 행정조직은 적극적 발전국가모델이나 작은 정부론의 장점을 수용하면서도 그 단점을 극복할 수 있는 것이어야 하는데, 그 길은 무엇보다 헌법적 원칙, 특히 민주주의와 법치주의의 요청을 충족시킬 수 있는 것이어야 한다. 정부의 의사결정구조를 개선시키고 사회발전의 조정능력도 향상되어야 한다. 입법과 정책은 보다 개방적인 시스템속에서 형성되어져야 한다. 이하에서는 그 내용을 보다 구체적으로 살펴보기로 한다. 1) 행정조직의 민주적 정당성, 제도적 법률유보와 정부조직의 공론지향성 민주주의체제에서 행정의 정당성의 원천은 국민이므로 행정조직에 대해서도 정당성(Legitimation)의 보장을 요구한다. 특히, 현대사회에서 입법과 정책의 형성에 있어 행정이 주도적인 역할을 수행하는 상황에서 행정이 처리하는 핵심적 행정과제가 국민으로부터 정당성을 획득한 것이어야 한다는 명제는 민주주의의 핵심적 가치가 현대사회에서도 유지될 수 있는가를 가름하는 척도가 된다고 할 수 있다. 이런 점에서, 민주주의는 행정과제자체의 존재와 그것을 처리하기 위한 특정 행정조직의 존재자체의 정당성을 묻는 원리이다. 대한민국은 민주주의 국가이므로 국회나 대통령과 같은 정치적 통합기능을 수행하는 정치부문에서 여론을 반영하여 조직의 존부와 그의 본질적 내용을 결정해야 한다. 조직은 행정일상에서 수많은 개별적 결정들을 통해 부과된 업무를 안정적으로 수행할 수 있는 지속적인 물적 토대가 되지만, 조직의 유지를 위해 많은 예산을 필요로 하기 때문에 그만큼 행정이 개입해야 할 공적 정당성을 갖춘 업무에 대해서만 창설되어야 한다. 따라서, 조직의 존부와 그의 본질적 내용에 대해서는 국민적 합의절차를 거쳐서 결정해야 할 중요한 정치적 결정대상이 되고, 국회에서 충실한 논의를 거쳐 법률로 규정되어야 할 것이다. 14)Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation als Steuerungsressource -Einleitende Problemskizze-, in ; Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steurungsressource, 1997, SS.61-62. ; Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, SS.239-279.) 15) 이런 점에서 우리 행정조직법이 행정각부의 직무범위 및 설치근거 등에 대한 규정이 지나치게 간략한 것은 문제가 있다고 할 것이다. 유진식, 행정조직법의 기초이론과 정부조직법, 법제연구 제17호 1999. 12 참조. 신봉기, 정부조직법의 법제적 검토 -최근의 총리서리논쟁을 보고-, 한국법제발전연구소 제5회 세미나 발표자료(2002. 8) 참조. 16) Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, 2000, SS.172-173. 민주적 정당성은 국회와의 관계에서는 국회가 입법설계와 정책의 형성에 있어 적절한 역할을 할 수 있도록 부과된 과제를 감당할 수 있는 조직이 국회와 중앙행정의 양쪽에 존재하고 중앙행정과 국회가 적절한 네트워크를 형성할 것을 요구한다. 또, 예산편성권을 가지고 있는 중앙행정조직은 행정의 권력남용으로부터 주권자인 국민의 기본권과 법률상 이익이 적절히 보호될 수 있도록 사법부의 조직과 권한을 충분히 강화시키는데 노력하여야 한다. 즉, 삼권의 역할재조정을 통해 입법부와 사법부의 역할을 강화시킴으로써 국가조직 전체에 대한 국민의 불신과 사회의 제 세력들간의 갈등에 대한 대응능력을 높여야 한다. 입법부와 사법부에 대한 조직강화노력없이 중앙행정조직만의 개편과 권한집중을 통해 제기되는 많은 국가적 과제와 사회적 갈등을 해결하려 했던 권위주의적인 적극적 발전국가시대의 행정관료들의 태도는 이제 결국 대통령 한 사람의 인기하락이 나타나는 집권중반기이후 국가조직전체의 효율성저하가 되풀이되는 중요한 원인이라는 것을 직시하여야 한다. 조직의 정당성은 권한과 예산, 조직구조와 인원의 모든 측면에서 평가될 수 있는데, 각 부분요소들은 상호 보완적이고 일정 부분 대체가능성도 있다. 또, 조직의 정당성은 조직의 성격과 역할에 따라 그 수준이 달라질 수 있는데, 모든 행정기관에 대하여 동일한 수준의 정당성이 보장될 것이 아니라, 대통령, 행정각부, 정부산하기관 및 지방자치단체에 대하여 서로 다른 수준의 정당성이 보장되어야 한다. 그 정당성수준(Legitimationsniveau)에 맞게 조직법은 적절한 조직의 구조를 창출해내야 한다. 독일에서 법률유보론은 이제 정부조직의 영역에까지 넓혀가 ‘제도적 유보’(‘institutionell Gesetzesvorbehalt’)의 이론이 발전해가고 있다. 이 이론에 따를 때, 정부조직의 본질적 사항은 법률에 유보되어 있어야 한다. 과거의 법률유보론은 국가와 시민의 관계에 대해서만 주된 관심이 있었지만 제도적 유보론은 법률유보개념의 확장을 통해 조직내부의 관계에 대해서도 법률유보의 문제로 다룬다. 그러한 예로는 조직법이외에도 예산법이 있다. 17) Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, 2000, SS.28-33. 18)Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation als Steuerungsressource -Einleitende Problemskizze-, in ; Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steurungsressource, 1997, SS.40-41.; Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, SS.200-209. 한편, 예측과 준비의 한계로 인한 일반성과 일관성의 적용영역은 한계가 있을 수밖에 없다. 갈등과 변화가 많은 사회의 특성상 실체법에 의한 사전예측적이고 일반추상적 규율이 어려운 법치주의의 한계영역은 존재할 수밖에 없다. 더구나, 남북대치상황과 작은 발전도상국가로서 국제정치경제상황에의 강한 의존성, 사회적 갈등의 해소불가능성도 일반성과 일관성의 적용영역에 제한으로 가하는 요인이다. 이 상황에서는 국정현안에 대한 구체적 다수결원칙과 공론에 의해 정부역할이 정의되어야 하고 정부조직들은 그것을 읽고 존중해야 한다. 행정조직이 국정현안과 관련하여 사회에서 형성되는 공론에 따라 신속하게 입법과 정책이 결정될 수 있도록 국회, 행정 및 지식사회사이에 적절한 네트워크를 형성해야 한다. 그리고, 행정조직에 대한 정당성의 요청은 사회의 제 이익들의 균형잡힌 대표와 행정결정의 공익적합성이 보장될 것을 요구한다. 기본권에 중대한 영향을 미치는 입법, 정책 및 행정조직의 설립에 관하여 국민들의 상충하는 이해관계가 적절히 비교형량되어 반영될 수 있도록 국민들의 참여가 설계되어야 하고 정부조직에 대해 국민들의 접근가능성이 보장되어야 한다. 이것은 특히 전자정부와 관련하여 중요한 의미를 갖는다. 2) 효율적 법치주의 법치주의는 정부조직의 구성원들이 충분한 전문지식을 갖고 있다면 일반적이고 추상적 기준들을 통한 간접적인 의사소통만으로도 사회의 복잡성과 가변성에 적응할 수 있는 답을 찾아낼 수 있을 것이라는 믿음위에서 유지된다. 따라서, 전문적 업무담당자에게 합리적 재량을 승인하고 그것을 부인하지 못하게 한다. 그러나, 우리 정부조직내에는 권위주의적 인치주의가 오랫동안 지배하면서 권력적 지시와 보고 복종의 관행이 형성되어 일반적 추상적 기준은 별 의미가 없고 구체적 직접적 의사소통에 과도하게 의존하면서 법령과 정책들 상호간의 모순저촉은 방치되고 조직내부에서 구체적 지시가 없으면 움직이지 못하여 공무원들간의 의사소통도로가 심각한 체증과 과부하를 보여주고 있다. 이 체증을 해소하기 위하여 기관장에게 점점 의존하게 되어 그의 지배력은 더 높아지지만 그의 합리성을 보완해줄 전문가는 점점 찾기 어려워지고 있다. 제왕적 지배를 극복하기 위하여 합리적인 법기준과 정책지침을 제정하고 그에 대한 충분한 지식을 학습하도록 함으로써 수동적인 기계처럼 윗사람의 지시만 기다리는 것이 아니라 능숙한 기술자처럼 재량범위내에서는 신속하게 업무를 처리할 수 있도록 하여야 한다. 19) Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, SS.200-209. 20)Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation als Steuerungsressource -Einleitende Problemskizze-, in ; Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steurungsressource, 1997, S.63. 효율적 법치주의(rechtsstaatliches Effectivit tsgebot)는 독일에서도 이에 관한 논의가 최근에 산발적으로 논의되는 수준인데, 종합적으로 개괄하면 법의 집행과정의 효율성과, 해당 법형식(예, 공법이나 사법)을 선택한 결과가 헌법이 지향하는 가치와 목적의 실현을 위해 효율적일 것을 요구하는 법원칙으로 이해하고자 한다. 입법의 형식과 절차를 중시했던 형식적 법치주의나 법내용의 실질적 정당성을 중시했던 실질적 법치주의와는 그 강조의 포인트가 다르다고 하겠다. 투입보다는 결과와 집행의 효율성을 중시하는 효율적 법치주의는 조직법에 있어서도 조직의 법형식(예, 공법이 적용되는 공공조직과 사법이 적용되는 민간조직)의 선택의 효율성과 조직의 구조와 업무처리방식의 효율성을 요구한다. 전통적인 계층제조직도 행정과제의 성격에 따라 구체적인 조직형태는 과제의 최적이행을 위하여 다양해질 수 있다. 특히, 공무원의 관점의 제한성과 전문지식의 부족을 보완하기 위하여 다른 부처와 지식사회로부터 다른 관점과 전문지식을 어떻게 수용할 것인가에 따라 조직의 구조가 달라질 수 있을 것이다. 효율적 법치주의론은 조직에 부과된 목적을 달성하는 방식과 정도에 대한 문제제기와 그 개선이 관심포인트이다. 경제학적 관점에서의 효율성논의와 다른 점은 효율적 법치주의에서는 효율성의 정도를 평가하는 기준인 조직이 달성하고자 하는 목적이 헌법으로부터 나올 뿐만 아니라, 한국헌법이 보호하고자 하는 다양한 공익들의 비교형량을 거쳐 그 구체적 과제들이 도출되어야 한다고 본다. 무목적적인 경제학적 효율성논의가 오히려 사회통합을 해치고 단기적 관점에 치우쳐 정책결정자의 일관되지 못한 자의적 개입을 막을 수 없어 대형정책부실을 낳고 비공식적 집단의 집요한 로비공세에 휘말려 부패가 초래되었다는 점에서, 상충하는 공익목적들과 이익들을 상호형량하여 시대적 상황에 맞게 구체적 과제들을 도출한 후 그것들을 실현하는 수단들과의 관계에서 효율성을 논의하는 효 율적 법치주의논의가 한국사회에서 활성화되어야 한다고 하겠다. 특히, 경제부처(재정경제부, 기획예산처, 산업자원부, 정보통신부, 건설교통부 등)나 자치행정의 통제조직(예,행정자치부와 교육인적자원부) 그리고 정부산하기관과 같은 일정한 행정조직이나 계선라인(기획, 총무, 인사담당부서)과 같은 행정부서는 권위주의시대의 적극적 발전국가를 뒷받침하기 위하여 과잉조직상태( bermaßverbot)에 있는 반면에 입법을 뒷받침하는 조직과 같은 다른 행정조직은 과소조직상태(Untermaßverbot)에 있는데, 이러한 조직불균형상태는 시급히 극복되어야 한다. 지방행정조직의 경우에는 일본과 비교해보더라도 과거 중앙행정의 권위주의적 내부규제때문에, 특히 도시형 자치단체에 있어 중앙행정이나 상급자치단체와의 연결을 담당하는 조직이나 기관장의 보좌조직은 과잉조직상태에 있는 반면, 시민들을 직접 상대하는 민원부서나 도시사회의 복잡성을 관리하는 부서의 수가 작고 그 규모도 매우 작은데, 이것은 실제로 규제집행의 재량이 작았을 뿐만 아니라 정책을 기획하고 자치입법을 제정할 수 있는 권한이 극히 적었기 때문에 나타난 현상이다. 지방자치의 진전과 함께 자치 21)Jens-Peter Schneider, Das Neue Steuerungsmodell als Innovationsimpuls f r Verwaltungsorganisation und Verwaltungsrecht, Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steurungsressource, 1997, S.113. 22) Wolfgang Kahl, Die Staatsaufsicht - entstehung, Wandel und Neubestimmung unter besonderer Ber cksichtigung der Aufsicht ber die Gemeinden, 2000, SS.437-471. 단체의 정책기획능력, 규제설계능력 및 합리적 규제집행능력을 강화시키기 위한 조직개편이 필요하다. 적정한 행정조직은 수행해야 할 행정과제에 적합한 조직이어야 하기 때문에 행정과제와의 관계를 분석하지 않고는 말할 수 없다. 과제를 그 성격에 따라 나누고 정부부문과 사회부문으로 서로 역할을 배분하며 그 구체적 과제수행방식을 결정하는 과정에서 적절한 조직의 모습이 결정될 수 있다. 중앙행정조직의 개편과 관련하여 중앙행정조직은 개방사회의 가변성과 도시화된 산업사회의 복잡한 이익충돌상황을 조정하면서 위기에 대응하고 발전을 설계해야 하는 업무에 집중해야 한다. 이런 관점에서 중앙행정의 핵심과제는 입법설계, 정책형성 및 재정정책의 과제이어야 하고, 다른 과제, 즉, 업무의 반복성을 전제로 하는 규제집행, 정책집행 및 권익구제의 과제 등은 독립적 책임기관이나 지방행정이나 대학과 같은 자치행정조직 또는 민간부문에서 맡도록 하는 것이 타당하다. 정부부문과 사회부문으로 역할을 배분하더라도 공사법의 보완적 역할의 설계는 매우 중요하다. 3) 협력적 개방적 계층제의 확립 부처이기주의가 고질적 병리현상으로 고착되게 된 데는 행정계층제와 법단계에 의한 행정내부적인 조정통합장치가 제대로 작동하지 않은데 제1차적 원인이 있다. 행정계층제는 막스베버의 관료제모델에 따라 합리적 지배를 목표로 근대국가의 탄생과 더불어 세계에 널리 퍼지게 되었는데, 업무의 분할에 의해 권력을 분할하고 전문성을 증진시키며, 관할의 구분과 협력은 규범에 의해 보장하고, 명령과 복종의 상하관계에 의해 부서간의 전체적 통일성을 보장하는 것을 목적으로 한다. 그런데, 현대사회에 들어오면서 사회의 제세력간에 이해관계가 충돌하고 정부책임도 크게 증가하게 되면서 전문성이 크게 필요하게 되었고, 사회 제세력과 연계된 각 부처의 이해관계가 다른 부처와 크게 달라지면서 일반적 규범과 구체적 명령에 의해 전체적 조화를 보장한다는 계층제의 구상은 크게 흔들리게 되었다. 하나의 부처내의 결속력은 점점 더 강해졌으나 부처간의 관계를 조정해야 하는 총괄적 기능을 담당해야 하는 일반적 규범은 법안을 기초하는 주무부처의 의견이 절대적인 것이 되 23) Wolfgang Kahl, a.a.O., S.458. 24) Dagmar Felix, Einheit der Rechtsordnung, 1998, SS.360-363. 25) 졸고, 규제개혁과 정부책임 - 건설산업의 규제개혁실패와 공법학의 임무 -, 공법연구, 제30집 제1호, (2001.12), 377-378면. 26)종래 정책문제는 법적 판단과는 다른 것으로 보면서 정책의 근본목적인 공익에 대해서도 그 판단을 법적 판단에서 제외되는 것으로 보아 온 정책학의 주장은 잘못된 것이라 할 것이다. 법의 목적과 주요수단들이 바로 정책이기 때문에 정책적 판단과 법적 판단은 서로 어가고 있고, 총괄기관의 구체적 명령권도 전문성이 뒷받침되지 않고, 크게 증가한 업무의 세부적인 내용까지 조정할 전문인력도 없기 때문에 조정통합능력이 현저히 약화되었다. 책임기관제와 정부기능의 민영화노력은 거대관료제의 전체적 효율성의 보장이 매우 어렵고 조정통합능력이 전세계적으로 약화되어가는 경향을 반영하여 전통적인 계층제로부터 이탈하려는 노력을 반영하고 있는 것이다. 그렇지만, 민주사회에서 정부는 민주적 정당성을 확보하고 그에게 부여된 과제를 이행해야 할 최종책임을 지므로 사회와 시장이 정부에 요구하는 핵심기능은 민영화하기도 어렵고 중앙부처 전부를 책임기관으로 운영할 수도 없다. 계층제를 현대행정상황에 맞게 수정하여 운용해야할 필요는 여기에서 나온다. 길은 협력(Kooperation)과 계층제(Hierarchie)의 보완관계의 형성에 있다. 명령의 주체와 복종의 객체를 나누는 사고를 전환하여야 한다. 형식적인 입법절차와 정책결정절차의 분리로 인한 부처이기주의적 입법과 정책의 문제를 극복하기 위하여 주요입법과 주요정책인 경우 주요기관의 전문가들과 전문학자들이 입법과 정책의 수요가 나타날 때부터 협력적 작업을 함으로써 상호이기심과 불신이 형성되는 것을 막고 관련기관들이 전체적 공공성을 지향하도록 하여야 한다. 여기서 명령권은 최종적 조정통합의 담보장치로서 주요 입법과 정책의 형성과정에서 부처이기주의를 제어하여 공공성을 보장하는 기능을 수행해야 한다. 이것을 협력적 개방적 계층제(Kooperativer und Offener Hierarchie)라고 부를 수 있을 것이다. 협력적 개방적 계층제에서 행정각부는 입법초안의 작성단계에서부터 다른 법과의 충돌가능성과 헌법적 가치결단과의 일치여부 및 사회적 합의에의 일치여부를 고려하여야 할 의무가 있고, 이를 행정내부절차적으로 보장하여야 한다. 법과 정책의 중장기적 일관성과 다른 법 및 정책과의 관계에서 통일성의 보장은 선진국으로 향하는 길목에서 모든 경쟁력의 핵심적 사항이다. 4) 민주적 법치국가에서 법과 정책의 제정 혼재되어 있고 구별할 수 없는 것이다. 이 점에서 정책판단이라 불리우는 것도 헌법적 가치결단과 헌법적 원칙에의 합치여부를 항상 검토해야 할 것이다. 최송화, 공익론 -공법적 탐색-, 2002, 313-314 참조. 문상덕, 행정법학에 있어서의 법과 정책 -그 상관관계와 연구방법론을 중심으로-, 현대공법학의 과제(최송화교수화갑기념논문), 2002, 1017-1018 참조. 전통적인 적극적 발전국가시대에 법과 정책은 대통령 중심의 핵심엘리트들이 독점적으로 골격을 형성하여 사후적 의견수렵절차를 거쳐 등장하였다. 강력한 대통령상에 의해서 유지될 수 있던 이러한 모델은 우선 대통령 스스로 사회가 발전하면서 다양한 이익들의 복잡성을 감당할 수 있을 정도의 전문적 능력을 갖기 어렵고, 또, 훨씬 치열한 경쟁압박을 받게된 국제경제환경앞에서 가변성과 국제적 압력에 신속하게 대응할 능력에도 제한이 있어서 과거와 비교하여 지도능력이 크게 약화되었다. 또, 현실적으로 실무관료들의 도움을 받아 정책과 법의 골격형성에 실질적인 영향을 미칠 수 있게 된 각부장관이나 대통령비서실의 수석 등은 대통령과 달리 자기 부처의 이해관계에 구속받기 때문에 정부 전체의 기획능력이나 통합적 조정능력은 현저히 낮아져 위기대응과 발전조종능력이 매우 떨어졌을 뿐만 아니라 부처이기주의 때문에 정책과 법의 내용이 전체적 공익에 합치되지 않을 위험은 점점 커지고 있다. 이제 국가의 의사결정구조의 변경문제와 발전능력의 개선문제는 서로 연결된 주제로서 함께 풀어야 할 숙제가 되고 있다. 문제해결의 실마리는 행정조직의 전문성을 보강하면서도 사회에서 이기적인 사익집단들을 지식사회의 공론을 통해 제어할 수 있도록 하는 방향에서 찾아져야 한다. 이것이 바로 민주적 법치국가에서 법과 정책의 형성방법이다. 따라서, 민주적 법치국가모델은 적어도 한국을 위해서는 새로운 모델이며 미래지향적 모델이라 할 수 있다. (1) 지식정부의 핵심문제로서 제도개혁에 관한 법지식과 법제담당조직의 강화필요 과거 정부가 선도적으로 사회발전을 주도하기 위하여 시장에 개입하여 기업을 육성하는 정책은 세계각국의 반대와 국내 반대 이익집단의 반발에 부딪쳐 더 이상 허용되지 않는다. 이 상황에서 정부는 현대사회의 특성에 맞는 적절한 정부의 비전을 가져야 하는데, 그것은 선진사회에서 정부에 부과되어 있는 책임인 사회의 다양한 기대와 이익의 충돌의 조정자로서의 정부를 목표로 할 수밖에 없다. 국제적으로 지식정부를 위한 경쟁이라는 것도 그 핵심은 이해충돌의 조정원칙의 발견과 조정절차의 합리적 형성에 관한 지식을 어떤 정부가 자기 나라 실정과 글로벌 기준에 맞게 발견하여 발전시킬 수 있는가의 경쟁이다. 그런데 이러한 이익충돌의 조정은 권위주의적이고 초법적으로 대통령이나 국무총리의 지시에 의할 수는 없는 것 이므로 이해관계집단들과 관계부처들의 합의를 바탕으로 한 기준과 원칙에 의해 이루어질 수밖에 없다. 간혹 이러한 합의는 이해당사자들만의 이익을 옹호하고 전체국민의 공익에는 중대한 피해를 줄 수도 있는데, 이를 방지하기 위하여 합의를 위한 원칙으로서 헌법적 가치결단에 기초한 이해충돌의 조정이 필요하다. 따라서 실정법의 제정과정에서 상충하는 이익들을 적절하게 조정하고 보다 적정한 내용과 절차를 갖는 실질적 법치주의의 실현을 위해 노력할 수 있는 기능이 정부에게 요구되는 핵심적인 능력이 된다. 그런 의미에서 정부부처 중 제도설계와 법들의 상호충돌을 조정하는 부처는 지식정부로의 발전에 있어 가장 핵심적 부처라고 할 수 있다. 여기서 유의할 것은 행정정보화와 지식정부는 엄격히 구별해야 하는데 그것은 가공되지 않는 일차적 정보라는 것이 선진국들사이의 정부간 경쟁에서는 최소요건은 될 수 있을지 모르지만 핵심적 관건이 되는 요소라고 볼 수는 없기 때문이다. 이를 위해 법과 제도에 대한 정치인들과 사회의 기본 컨셉이 완전히 바뀌지 않으면 안된다. 선진국들의 경쟁이라는 것이 기본적으로 제도간 경쟁이라는 사실을 직시해야 한다. 어떤 나라의 제도가 자기 나라 국민들의 에너지의 대승적 조화를 통한 사회발전으로 수렴시킬 수 있는 능력이 뛰어난가의 경쟁인 것이다. 이런 관점에서 볼 때, 정부조직개편과정에서 제도설계와 법을 다루는 부처의 조직, 인력과 예산은 획기적으로 증가시켜야 한다. 여기서, 정부부처내의 법제를 다루는 공무원들은 다른 부처에 대한 소극적 지원을 벗어나 각 소관법령들에 대한 지식사회의 전문지식을 수렴하고 부처간의 갈등을 전문지식에 의해 조정할 수 있는 기능을 가져야 한다. 법치주의가 가장 발달한 선진국중의 하나인 독일의 법제담당공무원들은 학자들의 연구성과의 수용능력과 및 직능단체들의 이해충돌의 조정능력에 있어 한국의 법제당당공무원들과는 비교할 수 없을 정도의 능력을 보여주고 있다. 지식의 생산은 아이디어를 가진 사람들의 활발한 의사소통과 이해당사자들의 자제와 절충에서 나올 수밖에 없음에도 입법과정에서 소수의 행정전문가중심의 폐쇄적 입법관행은 한국의 법제도의 낙후성의 핵심적 원인이 되고 있다는 점을 인식해야 할 것이다. 또, 법제를 다룰 수 있는 우수한 인재를 확보할 수 있도록 많은 인센티브가 주어져야 하며, 그들에 대한 장기간의 철저한 교육이 이루어질 수 있도록 적절한 교육기구가 창설되어야 할 것이다. 법과 제도를 다루는 부처와 기관이 지식에 의해 권력을 제어하는 지식정부의 핵심부서로서 위상을 정립할 수 있도록 해야 할 것이다. (2)지식사회와의 정당한 협력의 확대 및 강화 27) Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, 2000, S.47. 28)Martin Shapiro, Administrative Law Unbounded : Reflections on Government and Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, 2001, pp.369-370. 29) Alfred C. Aman, Jr, The Limits of Globalization and the Future of Administrative Law : from Government to Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, 2001, pp.396-400. 현대 사회의 가변적이고 복잡한 문제들에 직면하여 민주적 법치국가에서 법과 정책의 제정은 그 골격이 정치영역에서 지식사회와의 논의를 거쳐 형성되고 그 골격의 범위내에서 행정이 구체화할 것을 요구한다. 따라서, 이제까지 핵심엘리트집단이 골격을 형성하던 관행은 바뀌어야 하는데, 이를 위해 의사결정구조의 개혁, 헤게모니의 변경이 필요하다. 선진국의 경우 정부의 전문성의 약화로 인해 많은 전문지식소지자들과 시민단체나 이해관계인들이 정부정책결정에 참여하고 있으므로 정부(Government) 자체만을 정책과 입법의 주체로 파악하는 방식은 더 이상 적절하지 않은 것으로 평가하고 있으며, 공공문제에 관한 한 정부와 사회가 협력하여 결정하고 집행하는 지배구조(Governance)의 건설이 시급한 것으로 인식되고 있을 뿐만 아니라 현실적으로 그러한 경향이 확산되고 있다. 공공프로그램과 제도의 설계에 실질적으로 기여할 수 있도록 정부의 의사결정과정에 전문가들의 능력이 통합되어야 한다는 점이 강조되고 정책결정과정에서의 활발한 의사소통도 촉구되고 있다. 이에 따라 정부와 사회간의 경계가 완화되고 전문가 집단과 민간부문도 정부의 법과 정책의 형성과 집행에 중대한 영향을 미치고 있고 그 영향력은 더 커지고 있다. 한국에서도 핵심관료집단의 비밀주의, 지식사회에 대한 불신풍조와 근거없는 우월의식이 바뀌어야 할뿐만 아니라, 제도적 인프라를 현대적으로 크게 개선해야 한다. 시대변화에 맞추어 공법학도 공공성의 보장에 초점을 맞추고 정부의 역할과 그 역할수행의 방식을 설계하는데 관심을 기울여야 한다. 지식사회에서도 제도설계를 담당하는 주된 학문으로서 정책과 법의 제정에 있어 법학의 참여기회를 크게 확대하기 위해 노력해야 한다. 오랫동안 무원칙적으로 행정각부가 법과 정책의 전문성을 보강하기 위해 외부학자들에게 용역을 주고 있고 그 보고서가 행정 자신의 의견을 대변해주는 정도의 종속적 역할밖에 하지 못해 왔으나, 한국사회에서 이에 대한 비판은 좀처럼 찾아보기 어려웠다. 그러나, 다른 나라의 입법과정과 비교해보면 한국에서 이 부분이 얼마나 낙후되어 있어 부패가능성이 높은가를 알 수 있다. 예를 들어, 독일의 입법과정에서 외부의 학자들 및 집단과의 협력은 모든 입법들에서 필수적인 것으로 한번이 아니라 여러 차례 반복되어진다.(이하의 내용은 http://www.bmj.bund.de에 올라 있는 것을 참조했음.) 이것이 가능한 것은 행정부가 입법을 함에 있어 법조계의 학문적 논의에 맡겨 그 결과를 가지고 입법을 해온 오랜 신뢰관계에 기인하는 것이다. 이 과정에서 중심적인 단체는 모든 법학관련자들이 참여하는 단체인 독일법조인회(Die Deutsche Juristentag)인데, 이 조직은 입법의 필요성과 그 내용을 검토하여 입법의 발전에 기여하는 것을 목표로 하고 있다. 또, 각 부처나 주들은 입법자료의 수집과 실태조사를 위하여 전문위원회를 발족시켜 준비해간다. 이 위원회의 독립성과 자율성은 보장된다. 또, 학자들의 연구자단체인 독일연구협의회(Der Deutsche Forschungsrat)가 조직되어 있어 입법과 행정개혁조치가 학문적 기초 위에서 이루어지는지를 검토하여 연방정부에 조언을 해오고 있다. 연구협의회의 제안은 연방정부를 구속하는 것은 아니지만 관할연방관청이 그 제안을 거부할 때에는 거부의 이유를 밝힌다. 또, 외국법조사를 위해서는 비교법연구소에 조사분석을 의뢰하기도 한다. 이해관계집단도 법안초안의 작성과정에서 자신들의 주장을 반영시킬 기회를 갖는다. 이러한 과정을 거쳐 연방 각 부처의 법제관(Ministerialreferenten)들이 작성한 법제관초안은 공개되어 입법과정에 의견을 제출하지 못했던 다른 많은 단체나 학자들로부터 전문적인 비판을 다시 받는다. 법안초안의 작성과정에서 학계, 시민단체 및 이해관계집단과의 협력과 대화의 빈번함과 충실성은 독일입법과정의 지식화정도를 보여주는 것이다. 현대사회에서 사회공학적 기술로서 입법은 매우 정교해야 하며 각 이해집단들의 이익을 다양한 장치들을 통해 조정해야 하는데 이것은 개발도상국들의 입법관행, 즉 소수의 관료주도의 초안작성 및 외국법모방적인 입법태도와는 근본적으로 다른 것이다. 입법과정에서 사회의 문제를 얼마나 정교하게 읽고 입법에 그것을 반영하는가는 정부실패와 사회적 갈등을 줄여 지속적인 사회발전을 위한 국가의 사활적 과제가 되어가고 있다. 한국에서도 각 부처의 입법과정과 법제처의 검토과정에서 외부 전문가집단과의 협력적 작업의 정착이 시급하다고 하겠다. 이를 위해서는 대통령과 정책결정자들의 법지식부족이 극복되고 법학에 대한 인식이 획기적으로 전환될 필요가 있다고 할 것이다. 한편, 법과 정책의 제정과정에 지식사회가 적극 참여하는 것은 민주주의의 관점에서 볼 때, 바람직한 것으로 볼 수 있지만, 몇 가지 비판적으로 검토되어야 할 점도 있다. 30) Donald F. Kettl, The Transformation of Governance : Globalization, Devolution, and the Role of Government, PAR Vol.60, No. 6, 2000, 488-497. 첫째, 정부와 사회의 협력강화는 입법과 정책결정의 지체를 야기할 가능성이 존재할 뿐만 아니라 오히려 잠재되어 있던 사회적 갈등을 표출시킬 위험도 있다. 따라서, 합의도출이라는 명제에 원칙없이 매달리는 것은 부패와 낭비의 온상이 될 수도 있으므로 헌법적 핵심가치들로부터 원칙들을 발견하고 구체화하며 법과 정책에 대한 전문적인 이해의 토대위에서 협력절차가 진행되어야 할 것이다. 원칙과 전문지식의 기초위에서 의사소통과 협력이 강화되어야 한다. 그것이 무원칙적이고 아마추어적인 협상으로 인한 합리성상실의 위험을 막고 이후의 법과 정책들의 일관성도 보장하게 될 것이다. 이 점에서 학계, 특히 공법학회는 사회의 합의의 표현으로서 헌법적 핵심원칙들을 국정현안에 맞게 적절하게 구체화시키려는 태도와 다양한 대안들에 대한 조사 및 분석에 더 많은 노력을 기울여야 할 것이다. 둘째, 동양의 전통적인 정부와 사회의 협력문화, 즉, ‘관계문화’는 협력적 지배구조의 방식을 취하고 있었지만,(공무원도 아니었던 최익현의 상소로 대원군이 물러났던 최근세사의 역사적 경험을 기억할 것!) 부패의 확산이라는 부정적인 측면을 가지고 있었다는 점을 주의해야 한다. 그러므로, 정부와 함께 공공성의 구체화에 참가하는 전문가들이나 시민단체는 공인으로서 전문성과 신뢰성(Zuverl ssigkeit)(또는 책임성)의 유지와 개선에 노력해야 한다. 전문성도 부족하면서 또는 이기적이거나 부도덕한 동기로 정부의 의사결정에 참여하여 영향력을 행사하는 것은 전통적인 동양사회의 부패사슬이 현대적으로 변형되어 나타난 것에 다름 아니다. 이러한 문제 때문에 조선사회의 선비들에게는 공인으로서의 자세와 군자윤리가 엄격하게 강조되었던 것이다. 한편에서는 서구의 프로젝트문화의 영향을 받아 지식인이 정책과 입법의 조언을 함에 있어 경제적 욕망의 추구를 당연시하는 풍토도 존재하는 바, 전통사회의 지식인상에 깊은 관심을 가지고 이를 현대적으로 계승하기 위해 노력해야 할 것이다. 5) 글로벌화, 지방화와 민주적 법치국가 한국사회는 여러 정권들을 거쳐 국제사회의 변화에 대응해가면서 경제발전을 위한 강력한 중앙집권체제와 상대적으로 폐쇄적인 국내지향적 정치행정시스템에서 점차 지방화와 글로벌화의 경향을 밟아가고 있다. 이러한 추세는 우리나라뿐만 아니라 미국에서도 나타나고 있는데, 이로 인해 정부의 역할 및 능력에 중대한 변화가 불가피해져, 정부조직의 개편과 공무원들의 선발시스템 및 교육시스템의 변화도 중요한 과제가 되고 있다. 이러한 현상을 좀 더 자세히 살펴본다. 첫째, 공공부문에의 참여자들의 역할변화가 발생하고 있다. 즉, 미국의 경우 20여 년 이상동안 민영화와 작은 정부를 추구한 결과 연방정부는 점차 정책중심조직으로 변해가고 있고 기존에 연방행정에 부과되었던 공적 과제의 이행책임을 지방이나 국제기구 또는 민간부문들과 함께 분담하고 공유해가고 있다. 공공서비스의 집행부문은 지방이나 영리 또는 비영리 민간조직에게 이전되면서 지방이나 민간영역을 활성화시키고 있다. 우리나라에서도 지나치게 중앙집권화된 계층제조직을 변화시키고자 하는 흐름을 발견할 수 있다. 정책집행임무, 규제집행임무 및 권익구제임무를 중앙행정으로부터 분리시켜 독립기관으로 재편하거나 지방행정에 이전시켜가고 있으며, 중앙행정은 다른 파트너들과의 관계에서 수직적 관계에서 점점 더 수평적 관계로 역할을 바꾸어가고 있다. 중앙행정차원에서는 정책과 법을 혼합시켜 글로벌 기준에 부합되면서도 국내적 수요와 이익충돌을 적절히 조화시킬 수 있는 입법과 정책의 설계능력의 강화가 필요해지고 있으며 이를 위해 다른 사회과학과 법학을 융합시킨 학문을 개발시킬 필요도 증가하고 있다. 또, 지방행정의 영역과 민간부문과의 협력이 증가하면서 더 많은 집행업무과 규제업무를 담당하게 된 공무원들에게 계획의 방법(예, 도시계획기법), 처분의 설계(예, 집단민원의 잠재적 대상인 건축허가처분에서 이익들의 상충을 적절히 형량하도록 설계할 수 있는 능력) 그리고 행정계약(예, 건설도급계약, 조달계약) 등에 관한 사례교육의 강화가 시급한 과제로 떠오르고 있다. 한편, 지방행정이나 민간부문으로의 규제업무나 집행업무의 이전은 이 기관들의 능력의 낙후성으로 인해 필연적으로 더욱 더 많은 시행착오를 발생시킬 것인데, 이에 대한 통제가 더욱 강화되어야 한다. 이러한 통제도 국회나 감사원의 감사처럼 중앙집권적으로 접근할 것이 아니라 감시자로서 시민단체나 주민들 스스로 나서도록 제도를 개혁할 필요가 있다. 이것이 가능하도록 기초자치단체에도 행정심판위원회가 구성되어야 할 것이며 행정소송제도도 지역적 관할이 확대되고 그 대상과 원고적격이 확대되어야 한다. 과거 정권들에서, 권익구제능력이 취약한 고충처리위원회나 조정위원회와 같은 비정식 권익구제기관들이 이상 비대해졌으나, 이들을 통폐합하고 심판위원들의 독립성이 강화된 상설의 정식 권익구제기관을 강화시키는 것이 필요하다. 이에 맞추어 공무원들에게 민원분쟁의 해결을 위한 쟁송절차에 관한 재교육이 강력하게 실시되어야 할 것이다. 둘째, 글로벌화가 진전되고 있는데, IMF나 세계은행 또는 WTO등이 정부의 정책형성에 지대한 영향을 미치는 현상이 나타나고 있다. 직접적으로 자본이용계획의 통제나 권고를 통해서 또는 각국 정부나 사회에 대한 비교평가를 통해서 기존의 정책수정에 영향을 미쳐가고 있으며, 지역경제블록의 추세도 강화되고 있다. 지방자치단체들도 외국의 자치단체나 외국기업들과 직접 접촉하는 사례들도 나타나고 있다. 시민단체들도 국제적인 NGO와 연대하여 국제적인 활동을 하는 사례도 나타나고 있다. 이에 따라 국내적 관점에서만 결정되던 정책들이 국제적인 영향을 더 많이 받게 되었다. 외국에 대한 적절한 대응의 실패는 외환위기에서 또는 미국이나 중국 등의 기업들의 압력에 의해 외국정부가 취하는 보호무역적 조치들에 서 드러나듯이 한국에 치명적 위협요인이 되는 경우가 많아지고 있다. 따라서, 중앙행정은 정책결정을 함에 있어 주로 외국에 대한 정보수집 분석의 측면에서 그리고 법적인 측면과 자본의 관리능력에서 외국정부나 외국기업들에 대한 대응능력을 강화시켜야 하며, 지방행정의 취약한 대응능력을 지원해야 할 필요도 커지고 있다. 이를 위해 글로벌사회에의 대응을 위한 조직들의 구성과 임시위원회조직 등을 통해 외부의 전문가의 전문지식을 활용하는 것이 정부조직개편에서 중요한 과제로 등장하고 있다. 적절한 어학구사능력과 국내법제 및 외국법제에 대한 전문지식과 외환관리능력을 갖춘 인력에 대한 수요에 비추어 한국사회의 공급능력은 현저히 부족하다는 점이 큰 문제로 나타나고 있다. 전통적으로 한국은 외국에 대한 대응능력이 매우 취약했고 그것이 현대 한국사회에서도 IMF 外換危機와 같은 엄청난 外患을 초래하게 된 배경이 되었었다는 점에서 심각하게 인식해야 할 문제라 할 것이다. 한편, 글로벌사회에서 한국은 다른 경쟁국가들에 대하여 제도의 우위를 확보하여야 한다. 구체적으로 글로벌사회에서 한국은 동북아의 통합을 주도하는 정부가 되어야 하며, 이를 위해 동북아에서 제도적 측면에서 글로벌 스탠더드에 가장 근접한 정부가 우선적으로 되어야 한다. 예를 들어, 동아시아의 정치 외교 행정 센터로 자리잡기 위해 노력해야 하며 중장기적인 전략과 행동계획을 세운 다음 국제기구나 다국적 기업의 아 태지역본부를 유치하는 노력을 기울여가야 한다. 중국이나 일본보다 시장규모가 작은 이상 유럽에서 독일에 인접한 네델란드와 같이 매우 개방된 시스템을 가지는 길만이 중국에의 제조업집중에 의한 한국의 산업공동화현상과 같은 글로벌 사회가 야기할 치명적 위협을 어느 정도 극복해갈 수 있을 것이다. 따라서, 지속적으로 폐쇄적인 경제사회시스템과 교육시스템, 그리고 금융과 법률시스템을 개방체제로 바꾸어가지 않으면 안될 것이다. 또, 국민들의 조기유학열풍을 이용하여 異文化의 수용과 공존을 통한 발전에도 노력하여야 한다. 이를 위해 중단기적으로 동북아경제통합(FTA)이나 아세안과의 경제통합 등을 통해 다른 경쟁국가들보다 개방된 시스템을 건설해야 한다. 31) 이상의 내용은 독일의 막스 플랑크 연구소의 구성원들인 Renate Mayntz, Fritz Scharf와 그의 동료들의 견해이다. R.A.W. Rhodes, Governance and Public Administration, in ; Jon Pierre, Debating Governance, 2000, pp.62-63. 셋째, 변화된 상황에서 중앙행정이나 지방행정 또는 민간부문이 부과된 과제를 이행할 능력이 있는가 하는 문제가 심각하게 제기되기 시작했다. 공공부문 전체에 대한 국민들의 기대수준은 오히려 증가해가고 있는 상황에서 공적 책임을 이행할 능력은 오히려 약화되고 있기 때문이다. 중앙행정은 다른 파트너들에게 부족한 정책개발능력을 지원하면서 오케스트라의 지휘자와 같이 사회전체의 통합적 발전을 조종해갈 수 있는 능력을 확보하여야 한다. 또, 그 역할이 증가한 다른 파트너들과 적절한 협력의 방법도 개발해야 하게 되었다. 인사문제에 있어서도 기존의 중앙행정의 독점적 지위가 약화되어 정치부문(예, 인사청문회)이나 민간부문의 개입영역(예, 개방형 임용제나 민간위원들)이 증가하면서 적절한 협력시스템을 관리할 능력의 개선이 요청되고 있다. 민간부문이 해결하지 못할 많은 실업자들에 대한 적절한 대응책도 다음 정권의 중요과제가 될 것인데, 인력을 공급하는 대학과 그것을 필요로 하는 기업들의 수요를 일치시키기 위한 정책을 설계하여 집행해야 하는 한편, 학생 및 학부모들의 이익과, 대학들 및 기업들의 상충하는 이익을 조정해야 하는 극히 어려운 과제가 기다리고 있다. 6)네트워크정부로서 민주적 법치국가 네트워크는 중앙행정부처의 여러 부서들뿐만 아니라 사회의 여러 전문가, 시민단체 또는 이해관계집단들로 구성되는 어느 정도 안정된 임시조직이라고 볼 수 있는데, 작은 정부의 취지를 살리면서도 시장실패를 교정시킬 수 있는 방법으로 이해되며, 정보사회와 전자정부가 진전되면서 화상회의방식으로 또는 전자정부조직 내지 가상조직 등과 결합하여 더욱 발전해가고 있다. 네트워크방식은 광범위한 싱크탱크 인재풀을 조성해놓고 각 부처별로 관리자에 해당하는 소수의 정책관리자가 정책사안이나 업무에 따라 인재풀을 활용해 태스크포스팀을 구성해 문제를 해결하는 방식이다. 그곳에서는 국장, 과장, 사무관 같은 계층과 서열은 의미가 없다. 정책 이슈별로 싱크탱크의 연구원이나 관련 전문가들이 팀을 구성할 수 있는 ‘정책기획 네트워크 만 평소 관리하면 되는 것이다. 또 업무가 끝나면 다시 연구소나 대학, 기업, 또는 자신의 소속 부처로 돌아가면 된다. 네트워크는 어느 정도 지속성을 가지고 목적과 협약에 의해 불확실성을 감소시키고 예측가능성과 환경의 통제가능성의 범위를 넓히려 한다. 이것은 조직들간, 자원들간 상호 의존되어 있는 신뢰에 기초한 의사소통과 상호작용의 채널로서 정보와 전문가 등 다른 정책자원의 교환이 이루어지게 된다. 이 네트워크는 그것을 통합시키는 이론과 논리를 가지고 있으며 결정을 내리기 위한 규칙을 가지고 있다. 여기서 규칙은 네트워크의 구성원인 행위자들의 활동을 구조화시키고 그들의 활동범위를 한정하게 된다. 32) Karl-Heinz Ladeur, Von der Verwaltungshierarchie zum administrativen Netzwerk , Die Verwaltung 1993, SS.160-165. 새 정부는 그의 핵심과제의 복잡성과 전문성 그리고 중대한 사회적 효과때문에 중요한 정책과 입법의 설계에 있어 전통적인 계층제조직에만 의존할 수도 없을 것이고 그래서도 안될 것이다. 계층제 조직은 반복적인 훈련과 통일적인 명령체계를 중시하는, 집행조직의 성격을 갖는 전통적인 군대조직에 가장 적합한 것으로 과거업무의 반복가능성이 낮은 가변적인 현대 중앙행정의 영역에서는 점점 한계를 맞이하고 있기 때문이다. 따라서, 정책과 입법의 설계에 있어 어떤 특정부처에만 의존할 수는 없고 네트워크에 의존하지 않을 수 없을 것인데, 이 경우 네트워크조직은 고정적인 정부조직의 문제라기 보다는 문제에 따라 개방적이고 임시적인 정부조직의 성격을 갖는다. 이미 상당 부분 행정문제의 전문성과 복잡성으로 인해 행정관료들은 자신들의 정책기획 업무를 외부 발주하고 있다. 각 부처의 배후에 포진해 있는 국책연구소들은 정책문제와 관련된 정보를 수집하고 분석하고 정책기획까지 담당하여 관료들을 지원한다. 대학교수나 전문가들도 위원회나 정책연구 프로젝트 형식으로 정책 아이디어를 제공하고 정책평가를 하며 정책 입안에도 참여한다. 이 경우 행정관료들은 정책과정에서 정책기획보다는 중간 다리 역할만을 한다. 33)Harold Wolman, The Determinants of Program Success and Failure, in ; Tadao Miyakawa (ed.), The Science of Public Policy IV, pp.324-334. 34)Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation als Steuerungsressource -Einleitende Problemskizze-, in ; Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steurungsressource, 1997, SS.19-20. 43-48. 불확정성과 불명확성이라는 네트워크의 본질적 약점에도 불구하고 가능한 한 핵심과제의 골격에 해당하는 법과 정책에 대해 적절한 설계자들을 공동의 토론장으로 모음으로써 설계의 오류를 줄여가야 한다. 공동의 토론이 활성화된다면 비전을 공유하고 대화를 통해 자기들의 상대적 역할을 서로 정의하고 학습함으로써 매우 포괄적인 과제에 대해서도 점점 더 정확하고 신속하며 유연하게 대응할 수 있게 되어 지식행정의 전진기지가 될 수 있을 것이다. 핵심과제에 관한 설계와 집행을 담당하는 네트워크는 여러 정부부처의 부서들이 서로 연결되어야 할 것을 요구할 뿐만 아니라, 프로그램의 성격을 갖는 여러 법과 정책들이 결합되고 상호 조화를 이룰 것을 요구한다. 로 인해 중앙공무원들과 정책결정자들에게는 법과 정책에 대해 더 많은 전문지식과 의사소통능력을 가지고 있을 것이 요구된다. 다른 부처의 업무에 대한 학습도 필요해지고 있다. 이를 통해 다른 부처와 겹치는 업무를 담당하는 부서들이 부처이기주의의 원인으로 작용하는 상황을 역전시켜 “서로 겹치는 네트워크”(“ berlappender Netwerke”)들이 상호학습을 통해 정부전체의 업무들의 통일적 조화를 촉진시키고 전체적 생산성을 높이도록 하여야 한다. 서로 다른 관점들을 드러내 토론을 통해 협약을 하여 합의기준을 만들어냄으로써 복잡한 정책과 입법사안에서 결정의 지체와 자원의 낭비를 막고 의도하지 않은 부작용을 축소할 뿐만 아니라 신속한 대처가 가능하게 됨으로써 중장기적 일관성을 확보할 수 있을 것이다. 전문성에 기초한 합의만이 일관성을 만들어낸다는 것을 인식해야 한다. 핵심과제의 성패는 프로그램의 설계단계에서의 하자여부에 크게 의존하는데 특히 당해 프로그램의 설계와 집행을 담당하는 조직의 선정이 적절한가 여부도 매우 중요한 성패의 요인이 된다. 모든 조직은 그 자신의 역사, 문화 및 특성을 가지고 있는 상태에서 새 정부의 등장으로 새로운 과제를 부여받게 되므로 새로운 적응과정이 필요하다. 네트워크에 참가하는 조직들이 과거 그들의 목적, 이익 및 업무의 재조정을 감수하려는 의지를 갖지 않는다면 새 정부의 핵심과제는 과거 정부의 과제들과 차별화된 것일수록 성공하기 어렵다. 기존의 조직들은 예산지원, 인력과 정보의 제공 등이 필요함에도 소극적인 태도를 취할 가능성도 있다. Ⅳ. 결론 - 새로운 조직법이론에 따른 조직개편판단의 고려사항과 검토과제 전통적인 조직법학과 달리 새로운 조직법학은 조직문제의 복잡성을 훨씬 심층적으로 인식하여 대처하려고 한다. 행정조직은 행정과제를 처리하기 위한 도구라는 점에서 목적의 실현을 위한 프로그램으로서의 성격을 갖는 법 및 정책과 유사하다. 하지만, 프로그램적인 법 및 정책이 목적과의 관계에서 비교적 단순하고 단선적으로 그 성패에 영향을 미치는 데 비하여, 조직에 의한 과제이행의 성패에는 매우 복잡한 요인들이 결합되어 영향을 미친다. 즉, 사람, 업무지식과 기술, 업무자의 동기, 예산 등의 다양한 요소들이 조직에 결합되어 조직에 부과된 목적의 달성여부에 중요한 영향을 미친다. 따라서 행정의 구조적 조건을 형성하는 조직법은 실체법과 달리 조직의 복잡한 특성을 고려하고 있어야 하므로, 조직법을 단순히 특정 부처의 조직편성과 관할권 내지 직무의 배분만을 규율하는 것으로 좁게 보아서는 안된다. 새로운 조직법이론은 당해 부처내에서의 의사소통절차 또는 다른 행정기관과의 의사소통절차나 각 부서의 인원 및 담당공무원의 지위, 예산 및 감독관계, 사회 및 국민과의 행정절차 등도 조직법학의 연구대상으로 포함시킴으로써 현대행정에서 조직의 중요성에 상응할 수 있도록 조직법학에 새로운 가치를 부여하려 한다. 행정조직의 개편방향에 대해서도 종래 인식하지 못했던 새로운 측면에서 접근한다. 조직개편은 정부조직전체의 관점만이 아니라 조직간의 관계의 개편, 하나의 조직의 내부구조개편 등 각 조직의 문제상황과 과제의 특성을 고려하여 접근해감으로써 획일적 접근에 따른 많은 문제점을 극복하려 한다. 이하에서는 간단하게 거시적으로 국제환경의 변화를 고려하거나 미시적으로 특정 조직의 개편을 하고자 할 때 조직법이론이 더 연구해야 할 방향들을 간단히 제시하고자 한다. 첫째, 행정조직은 정보처리의 체계라는 점을 유의하여야 하는데, 특히, 정보의 획득, 행정기관간 정보의 유통, 외부전문가의 참여, 사회이익들의 균형잡힌 대표 등이 적절히 보장될 수 있도록 설계되어야 한다. 둘째, 조직법은 행정조직상호간의 관계도 규율하는 협력체계(Koordinations- system)로서의 의미도 갖는데, 특정한 행정부처내에서 그리고 다른 행정부처와의 관계에서 협의필요여부, 보고의무 와 지시권의 인정여부와 그 한계, 사전승인이나 동의의 필요여부, 또는 위원회와 같은 합의제 의사결정조직의 필요여부 등이 검토되어 적절하게 설계되어야 한다. 따라서, 행정내부적 규제와 조직간 의사결정절차에 주목해야 한다. 셋째, 조직법은 조직의 편성에 관한 권한의 소재를 결정해주어야 하는데, 예를 들어, 대통령의 조직권의 범위, 각부장관이나 산하기관장의 조직편성권의 내용, 지방자치단체의 조직편성권의 내용 등에 관해서도 개선이 필요한지가 검토되어야 한다. 넷째, 각 행정기관이 갖는 독자성과 자율성의 범위를 결정해주어야 하는데, 인원충원 및 예산 그리고 사회에 대한 권력적 규제권의 내용과 범위를 검토하여 개선이 필요한지 검토하여야 한다. 다만, 사회에 대한 권력적 규제권과 재정적 개입권은 실체법과 정책에 의해 구체화되므로 그 권한의 보유여부에 관한 것이 주된 검토대상이 된다.